行政服务中心职能转变探索

时间:2022-11-29 10:15:23

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行政服务中心职能转变探索

摘要:党的三中全会规定了新一轮政府机构改革和职能配置的方案,对进一步推动简政放权、深化行政审批制度改革提出具体要求,作为承担行政审批事项和公共服务的一站式服务中心,必然要贯彻落实党中央的决定。行政服务中心在实践中取得了不小成绩,但也存在不少问题,如何进一步推进,需要地方党委与地方政府协同努力。除了需要加强党的统一领导、突出重点以外,还需要加快网上审批步伐,切实把行政体制改革落到具体行动中。

关键词:新时代;行政服务中心;政府职能转变;“放管服”

改革党的三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,规定了新时代党和国家机构改革的重大战略,这是自改革开放以来,机构整合力度最大、部门利益冲击最强、机构职能配置更优的改革,这是撬动地方政府职能转变的号角。作为承担各级地方政府行政审批事项的行政服务中心,首当其冲,主要内容是加快职能转变,扭转简政放权不彻底、事项办理分割不清晰、“一门办理”不落实、审批环节和标准不统一的局面,真正把以人民为中心的发展思想落到实处,具有现实的必要性与时代的紧迫性。

一、方向确认:新时代下政府机构改革的原则提炼

改革开放40年,我国政府机构改革不断推进。党的十八大以来,明显特征是政府机构改革的日趋整合优化,行政审批项目下放不断到位。党的报告提出,要转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。党的三中全会进一步对地方政府职能转变做出具体规定,行政服务中心作为地方政府转变职能的窗口,必须在新时代下紧跟政府职能转变步伐。(一)简政放权促进职能转变。简政放权,是全面深化改革的“先手棋”。党的十八大以来,政府机构简政放权成效显著,国务院各部门取消和下放的行政审批事项占比超过40%,减少各类职业资格超过70%,外资项目95%以上由核准制改为备案制。在地方,简政放权力度甚至超过中央,办事手续明显简化,突出表现在工商登记变“先证后照”为“先照后证”,大大压缩前置审批程序,其中通过“多证合一、一照一码”改革,为企业注册登记减少了手续、缩短了时间。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对深入推进简政放权提出进一步要求,其中特别强调减少微观事务管理权限和具体审批事项,凡是市场机制能够有效调节的经济活动,一律取消审批[1],从而最大限度地减少政府对市场资源的直接配置。简政放权落实到行政服务中心,表现为窗口管辖事项减少、报批手续简便,这是贯彻党的及三中全会精神的具体行为,是体现地方政府体制改革的行动实践。(二)合并同类倒逼职能整合。新一轮政府机构改革的一个亮点,就是将职能“合并同类项”,解决“政出多门”问题。旧体制建构在计划经济平台上,由于社会事务简明,政府各部门的职能设定也相对简单,呈现一种线性关系,在部门职能独立设定的情况下,各平行部门之间基本没有什么联系,或者根本不需要有什么联系,各管各的事、各操各的心。随着市场经济的推进,本来简单的社会事务逐渐复杂起来,本来没有联系的事务逐渐也联系起来,针对社会事务关系的变化,似乎同一件社会事务与多个部门的职能有关,于是,出于应对与应付,出现多个相关部门从不同的角度插手同一件事情的现象,且长时间存在,虽然互相掣肘、互相牵制,但一直没有解决。尽管大家都认识到机构重叠已经不适应新形势下的政府治理,应当将同一事项的审批与管辖职能整合,但是由于利益管辖,至今仍然没有改变职能重叠,改革一直没有到位。然而,人们早已达成共识,即在行政服务中心平台上,最大限度地实现了同一事项由一个窗口牵头、由一个部门负责的办事流程,在事实上跨出了优化政府职能配置的步伐,从客观效果上避免了政出多门、办事推诿、遇事扯皮的体制弊端。但是问题在于,行政服务中心只是在面对民众期盼的眼光中逐步整改办事流程,只是在应急处事中逐步调整后台结构,只是在满足服务民众需求的积极与自觉中,逐渐意识到职能整合的紧迫。这一次国务院组建自然资源部,整合国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的同类职能,从顶层设计中着眼于山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理的统筹需求,从而整合了长期分散在多个机构的共同的生态环境保护职能,统一归并在生态环境部[2]。这种顶层设计与行为引领,将大大加快政府机构整合,推进政府大部制建构,从而倒逼政府职能改革的有机性与统一性,对提高政府适应新时代市场经济发展需求大有裨益。显然,在新时代下,中央政府职能部门“合并同类项”改革,是优化机构设置和职能配置的重要告示;行政服务中心的实践成就,则在地方政府层面,为大部门体制改革提供现成示范。(三)放管结合推进优化服务。2017年,国务院政府工作报告提出推进政府职能转变,必须深化简政放权、放管结合、优化服务改革,强调政府要把“放管服”改革作为政府职能转变和行政体制改革的抓手;2018年,国务院政府工作报告明确提出深化“放管服”改革。何谓“放管服”改革?“放”就是简政放权,“管”就是放了权并不等于放手不管,“服”就是服务,就是对于取消和下放的审批项目,政府要担负起服务与监管职责。加强监管是改革的重任,“双随机、一公开”是监管的具体策略。所谓“双随机”是指监管时要随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员;“一公开”是指抽查情况及查处结果及时向社会公开,从根本上落实监管到位。监管是传统的被动服务模式,要想更新和丰富监管旧模式,就是要形成主动式的服务机制,这需要利用现代信息技术开辟的新型服务平台,实行“互联网+政务服务”,结合本地实际,实现网上办理申请事项,不能网上办理的事项,则到现场,通过部门整合和窗口设置,做到审批“只进一扇门”“最多跑一次”。实践的尝试总是带有强劲的生命力,实践还常常附带无情的冲击力,要想真正做到“只进一扇门”“最多跑一次”,一个重要前提是必须打破原有的信息孤岛,拆除过时的部门藩篱,只有真正实现政府各部门之间信息系统的互联互通,才能真正解决民众办理申请事项中遇到的烦恼,展现政府办事的效率。除此之外,还需要清理和规范原来群众办理申请手续中的各类证明,凡是没有法律依据的证明要求一律取消,凡是要求提交的证明一律有明确清晰的格式和内容规范,不能各行其是,一个窗口一个样、一个大厅一个样。作为直接面向公众的服务平台,行政服务中心如何“放管结合,优化服务”,是明晰改革重点、促进改革步伐的关键,其中有三个要点环环相扣,做到“放”得明确,“管”得严格,“服”得满意:第一,“放”就是释放权力空间,减少政府管制范畴,并很快形成明晰的权力边界,从此不得超越、不得萎缩,不得不明不白,不得随意任性。第二,“管”就是按照市场规律管,按照社会发展规律管,不是按照长官意志管,不是按照情面管,更不能主管随意任性地管、粗暴地管,而是要管得有根有据,管得不折不扣,也要管得有情有义、有始有终。管理就是通透管理,管得彻底,决不中途绕道或半途而废;管理就是理性管理,管得明白,决不走样、不变形;管理就是责任管理,管得规范,决不变味、不离谱,即使已经放出去的审批项目,也要增强监管职责。第三,“服”就是提高服务水平、提升服务质量。行政服务中心的实践为什么得到民众的普遍满意,关键是运行要公开与透明,窗口与民众要直接对话与互动,直接面对就等于直面监管,并将这种直面监管变成主动的服务机制,在服务中准确把握民众的意愿与需求,在互动中完善服务机制。现代化信息技术开辟了新型服务机制,从本地实际出发,通过“互联网+政务服务”,实现网上办理申请事项,不能网上办理的事项,做到“只进一扇门”“最多跑一次”,通过政府运行机制的改革,实现为民众服务的满意度最大化。

二、问题梳理:行政服务中心实践中的不足

行政服务中心在简化行政审批环节、便民利民服务、提高行政效率上取得了明显的成绩,然而,在新时代背景下,对照党的和三中全会要求,行政服务中心在运行中暴露不少问题,如果不解决这些问题,很有可能成为推进改革持续深化的屏障。(一)定位不明:行政服务中心职能模糊。行政服务中心现有的成就,基本体现在职能组织与协调上。现有的行政运行的职能,除了职权核心、权力聚集的职能、专业性较强的或暂时不适宜的职能,其他大部分审批事项都转移到行政审批中心。这些转移来的职能,使行政服务中心的相关窗口实际享有审批决定权、审批分流权、审批督办权。这些职权来自原行政机关的委托,并在行政服务中心的审批流程中得以运行。问题在于,并不意味着原行政审批机关的审批职权丧失,这样,新的问题就产生了。现有行政服务中心审批窗口基本做到了流程无阻碍、服务“无缝隙”,但并不代替地方政府相关职能实现了统一与整合,窗口的审批业务最终还需要到原单位办理,窗口仍然只是“收发室”。进一步讲,随着社会事务不断复杂化、高科技化,政府部门的职能设定也会越来越专业化,这就对现有行政服务中心架构提出拷问,复杂事项的办理、高科技含量的面对,审批流程是不是需要不断分割?审批机关是否要不断调整?环保、建筑等行业审批事项显露出来的首尾难顾困境,行政服务中心的协调显然无法独当一面。按理说,当初行政服务中心的建立,就是为了协调和整合这些“碎片化”的审批流程,可是,客观上行政服务中心既受同级职能部门领导,也受上级相关机关指导,在这样双重体制下,行政服务中心的协调功能能够维持多久,令人担忧。如果再加上审批背后隐含的复杂利益纠葛,很有可能在新的审批事项面前,又可能出现协调有隙、配合困难。新时代带来新事物,新事物构成新审批,新审批产生新问题,无疑会对行政服务中心的协调功能提出新的挑战。(二)标准不一:简政便民工作规范性不足。简政放权在行政服务中心得到集中的体现,通过权力简化与下放,减少政府负荷,放松政府管制,减少行政审批项目。简政放权不是取消行政审批,必要的行政审批是维护市场主体合法权益与公平经营的“守门神”,是经济社会持续发展的“稳定阀”。简政放权主要是指在行政服务中心,通过“减政”实现便民,通过简化行政程序,减少申请者负担,杜绝荒唐的所谓证明。问题是简政在便民服务的规范上存在不足,具体表现在:一是简政放权前提模糊。很多行政服务中心都没有证照、证明等相关查验模块,往往在审批中不得不重复收集相关证明材料,使简政放权的初衷在具体收集证照中抵消并埋没。二是简政放权内容虚化。很多行政服务中心没有实施清单化管理,没有负面清单规定,也没有及时向社会公布,即使公布了也不完整,使得民众不知内里、稀里糊涂。三是便民服务标准不一。不少行政服务中心在减政便民的具体措施上各有套路,特别是对审批保留的各项证明规范化不够,同一地市下辖的县区行政服务中心,在办理同类事项保留的证明不一样,办理同一件事的标准也不一样。四是简政放权与服务的关系不明确。不少行政服务中心将便民服务作为政绩,把简政放权作为宣传口号,把说的与做的视为两张皮,互不相关、互补连接,没有将简政放权与便民服务归结为政府角色的回归,也没有将简政放权与便民服务统一在体制改革的轨道中。(三)设计不周:简政放权的民众知情权尚显欠缺。简政放权是改革向前推进的契入点,是党中央、国务院的重大决策,事关人民群众的切身利益,必须积极主动地向民众做好告知工作。告知不等于宣传,告知具有具体性、细则性特点,宣传具有广泛性、鼓动性特点,告知民众简政放权的改革,不能满足宣传的一般效应,应该帮助民众及时了解事关他们切身利益的行政审批信息。民众到窗口一般处于被动状态,对于窗口接受申请以后如何流转、如何把握审批条件与标准,当事人往往没有知情权,由于参与不够,有可能导致公共服务导向的偏离。近年来,地方行政服务中心推出很多便民惠民项目,但是,因为民众不知情,也没有感觉福祉降临。例如,有民调机构从个人网上报税情况发现,尽管网上报税平台已经开通,但是个体网上申报率还较低,普及程度不够高。主要表现为税收政策变化的途径不断增多,但纳税人反映对这些变化途径不熟悉。行政服务中心不重视简政放权信息的告知,其实反映了政府普遍存在的“对上负责,对下不负责”的惯性,似乎只要落实了上级的简政放权安排,主要任务是让上级部门知道他们执行了就够了,至于民众知不知道并不重要。因此,他们应付上级检查的多,面向民众的告知工作的少;让上级部门知道的多,让群众了解的少;向上级部门汇报的多,与群众交流的少。(四)步调不齐:“放管服”改革仍未到位。“放管服”改革是一场牵一发而动全身的深刻改革,不仅涉及机构调整和职能重新配置,还涉及管理模式的再造以及工作方式的转型。作为“放管服”改革的重要平台,近年来,各行政服务中心在协调职能、简化流程、优化服务方面,取得了很大的成绩,但在“放管服”改革上,对管理制度、工作方式,却没有相应转变,具体表现为:一是一些放权措施虽然出台却没有落地。例如,很多审批事项的各种审批材料、程序环节仍然没有真正简化,审批周期虽有所缩短,但还是比较长,只是“万里跋涉”变成“千里跋涉”。此外,对于一些办理事项,个别部门的标准和要求互为前置,导致群众无所适从、不知所措。二是权力下放方向有所偏差。例如,有些需要下放市场和社会的项目,却没有向外下放,只在是政府内部下放,只是上级部门下放到下级部门。有些需要政府进一步继续承担责任的权力,却直接下放给社会组织或市场主体,甚至连带责任一起“丢了出去”。三是职能转变缺少默契和配合。一些涉及多个部门的审批权限上,往往出现这个部门放了,而那个部门仍然紧紧抓在手里,涉及多个环节的审批事项,大部分环节放了,个别关键环节却仍然不放。可见,职能转变、下放权力、公共服务是一个整体,如果整体上不协调、不一致,必然导致改革和张弛无度,难以真正推进。另外,地方行政服务中心在加强监管职能,创新监管方式,加快监管体制创新上亦没能同步跟进,一些取消以及下放的事项缺乏监管,在优化审批服务、提高审批效率、强化社会服务上还有不少问题,不利于激发市场和社会的活力和创造力。

三、路径探索:新时代下行政服务中心改革对策

改革是政府面临的永恒话题,在新时代背景下,政府改革更具迫切性和必要性。党的报告为政府改革提出总要求,三中全会决定对政府改革进一步明确了方向、规划了路线图、具体了实施措施。行政服务中心只有顺应中央号召,加快改革步伐、实现职能转变,从服务民众出发,进一步探索改革的形式与重点。(一)自觉接受党对行政服务中心改革的领导。取消、下放和整合行政审批项目和服务项目,是新一轮政府机构改革与职能重新配置的重点,党中央和国务院的专门部署,制定了配套措施、明确了任务分工、确定了时间节点。这就给各级地方行政服务中心的改革指明了方向,并且明确了具体要求。显然,如果没有党对这一工作的统一领导,进一步的改革就无法实现。当前,地方党委统领行政服务中心改革实践,关键是进一步确立改革理念,把握改革方向,坚定改革步伐。具体来说,第一,要把改革的紧迫性当成重大的政治任务来抓,就是强化时间观念,明确在规定期限内完成的各项具体任务,确保改革使命一件一件真正完成;第二,要把职能定位当成重大的政治任务来抓,该取消的取消,该下放的下放,该整合的整合,该加强的加强,确保职能重新配置方案得到真正落实;第三,要以贯彻落实党的精神为基点,坚决执行以习为核心的党中央的改革部署,营造改革氛围,严肃改革纪律,以敢于担当的工作作风,不折不扣地将党中央各项决策落到实处,增强改革的系统性、整体性和协同性,使各项改革形成总体效应;第四,落实部门职能的整合力度,这一轮改革职权转型程度高,流程设计步骤新,都将涉及深层次部门利益之间的平衡与协调,也将触及人员分流以及编制再定,这在很大程度上关系到行政服务中心改革的要害,只有加强党对这一工作的统一领导,才能确保改革稳定、人心不散、队伍不乱、工作不断。(二)推动民众知情权上做到“上知、下知、己知”。行政服务中心是直面民众的平台,是服务民众的窗口,既需要上级部门的了解与指令,也需要广大民众的认同与支持,这需要将民众的知情权提到一定的高度。落实民众的知情权,第一,要实现“上知、下知、己知”的统一,其中,尤其需要做好“下知”工作。哪些审批事项取消了,取消后有没有备案程序,有什么要求;哪些审批项目下放了,下放到哪一级,下放后办事程序有哪些不同,都应该完完整整地告知民众。第二,告知职能转变后的环节与流程变化。以前一事多管的项目现在整合到一个部门了,如何整合的,之前是什么审批环节,整合后又应该怎么办理,这些都应该使民众耳熟能详。第三,告知申报流程。新增了哪些服务项目,这些服务项目对民众来说有什么益处,如何申请,哪些事项可以网上办理,是完全实行网上办理还是线上线下相结合;等等。行政服务中心与民众之间的信息互动与互通,不仅要让党的精神入自己心,还要让党的精神深入民心。保障民众的知情权,既是为了更好地落实监督权,也是为了推动地方政府积极作为。在学习并贯彻党的精神过程中,行政服务中心要把宣传中央精神与服务地方民众结合起来,通过自身实际学习,联系具体工作,要主动走进基层、走进企业,主动深入民众,而不是把学习宣传贯彻党的精神当作差事、流于形式。(三)在突出改革重点的基础上协调推进。改革重点工作主要是在抓好简政放权的前提下,一是抓职能信息公开化。对外移、委托、撤销事项,一律进行目录动态管理并及时公布,并规范各级各类进驻事项的办理方式与程序。二是抓进驻单位的内设机构设置规范化。依据编制总数和机构不增应减的原则,制订进驻单位相应内设机构方案,明确机构名称,确定人员编制。三是建立和完善集中、统一的公共资源交易市场,加快公共资源交易平台建设,大胆探索其与行政服务中心一体化运行模式,打破行业和地区分割的局面,合理整合现有资源,打造一体化的公共资源交易市场。四是充分利用物联网、互联网、云计算等信息资源和技术手段,打造虚实结合的政务服务平台。加强统一规划,加大对行政服务中心的资金、人才和技术投入,建立设施先进、服务优质、线上线下相结合的行政服务中心,打破部门之间的信息壁垒,实现信息互联互通和资源共享[3]。真正实现市场能有效解决的事项交由市场解决、社会能自律管理的事项交社会组织管理、下级政府能自主解决的事项就交下级政府办理、国家明令取消的审批事项就坚决不染指。(四)实体线上与虚拟线下协同推进。多少年来,行政审批总是在实体流程中进行,行政服务中心的主要工作就是实体审批,但是在互联网高速发展时代,民众越来越成为网络虚拟平台的主力军,必然对网络虚拟审批提出越来越高的要求。从长远的角度看,行政服务中心仅仅局限于实体审批是显然不够的,其长远目标应该是顺应民众需求,扩大虚拟审批业务,打造实体审批和网络审批一体化平台。要实现行政服务中心并联审批,一是要加快完善网上共享数据平台,实行各进驻服务中心部门审批系统之间的衔接和数据自动传送;二是要全程记录网上审批流程,及时对接实体审批,充分利用技术和平台,盘活各个部门的信息数据库资源;三是要充分利用网络平台,尽可能将审批事项前置,最大限度地开放行政审批和公共服务事项网上办理,打造“政务服务一张网”系统,开办全天候网上办事大厅,实现实体与网络的无缝对接;四是要加强“顶层设计”,全面贯彻电子证照办理、数据共享、网上身份认证等有关网络审批问题的统一规范,并出台相关实施细则,分计划、分阶段实现各级共享交换平台对接,保证信息资源能够跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享。当下,全国各地行政服务中心纷纷实施“审批最多跑一次”“审批不见面”的改革尝试,这是以进一步的服务诚意推动行政体制改革的热诚创举,这是一场深刻而生动的不忘初心的自觉,涉及行政理念、行政作风的转变。既体现了我国地方政府自我革命、勇于担当的精神,也体现了地方政府服务意识、全局意识、协调意识,必将成为引领并推动新时代深化改革的表率与真诚。

参考文献:

[1]中共中央关于深化党和国家机构改革的决定[M].北京:人民出版社,2018:25.

[2]关于国务院机构改革方案的说明[EB/OL].(2019-03-14)[2018-08-12].www.gov.cn/guowuyuan/2018-03/14/content_5273856.htm.

[3]“十三五”国家信息化规划报告[EB/OL].(2016-12-27)[2018-07-28].www.miit.gov.cn/n1146290/n1146392/c5444529/con原tent.html.

作者:李晓燕 杨夕冉 单位:1.南京理工大学 2.宾夕法尼亚州东斯特劳兹堡大学