草原行政执法问题研究

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摘要：为坚持绿色发展，着力推进生态文明建设，牢固树立“山水林田湖草是一个生命共同体”理念，加强草原行政执法力量与力度，解决实践困难刻不容缓。本文从草原行政执法现状入手，分析实践中存在的问题，进而提出核定地类、完善法规以及多维度提升监理能力的应对策略。

关键词：草原行政执法；核定地类；监理能力

半干旱的辽西北地区是典型的农牧交错带，草原是该地区陆地生态系统的主体，是生态文明建设的主阵地。为守护大美草原，辽宁省草原行政执法力度不断加强，草原监管能力不断提升。

一、监管能力概况

辽宁省省、市、县三级配套的草原监理体系已基本形成。全省设有草原监理机构53个，监理人员共计606人。且各地积极建立草原管护队伍，完善草原管护制度。全省共计聘用草原管护员1263人，大力补充了草原监督力量。全省草原监理机构深入贯彻实施《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）《中华人民共和国草原防火条例》《辽宁省草原管理实施办法》等法律法规，严格依法依规执法，不断加大草原违法案件查处力度。“十二五”期间，共立案查处各类草原违法案件69起、整治涉案草原面积300余亩，有力地打击了各种破坏草原的违法行为，在保护草原资源和维护草原生态安全方面发挥重要作用。

二、存在的主要问题

（一）草原底数差异及权属不明问题。草原确权与国土二调的数据差异以及管辖边界不清、确属不明问题，严重阻碍了草原监理机构行政执法与征占用审核审批勘验工作的实际开展。首先，因地块划分标准不同，各地存在确权草原地块与二调草原地块斑图不一致的情况。这导致无法准确给予部分地块定性的现象客观存在，无形中提高了草原行政执法与征占用审核审批勘验等工作的难度。其次，因辽宁林草交错分布，权属重叠问题广泛存在。辽宁确权草原一千五百余万亩，确权工作，以《草原法》《土地管理法》等相关法律法规为依据，严格履行《辽宁省人民政府关于草原权属确定工作的指导意见》（辽政发﹝2008〕23号）实施程序，通过开展调查、提出方案、调研论证、审核登记、合法证书、组织检查七步骤予以确定，权属登记依法合规受法律保护。而国土部门将草地划分为天然草地、人工草地、其他草地三类，并明确将其他草地认定为非畜牧业生产用地，纳入未利用地范畴。依照国家土地资源二次调查数据，辽宁西北部草原大部分属于其他草地。林业部门凭据国土认定的未利用地属性将其视为宜林地，颁发林地使用权证。一地两证故此而生。（二）草原监理能力有待进一步提高。第一，监理机构队伍及管护队伍建设方面。虽然草原监理体系已基本形成，但执法机构理念、执法队伍素质、执法人员水平还有待于进一步提高。草原管护制度尚不完善。具体而言，准入制度缺乏管护人员岗前考核，组成人员前见不一，导致实务中工作能力差距较大。考核制度还需健全，现有制度无法完全调动草原管护人员的积极性。第二，草原执法监督与违法案件查处方面。首先，地方政府、企事业单位、社会组织、公民仍未真正认识草原的生态价值，导致草原执法工作长期处于软性执法状态。其次，《草原法》在罚则中未明确草原监理机构的地位，法律授权存在瑕疵。导致开展执法工作时，监理机构底气不足、执法人员信心不满。

三、对策建议

（一）核定地类，完善法规。一是统一标准，核对斑图。需与国土部门进行沟通，互相提供草原底图。进而统一草原斑图划分标准、核对具体差异，并结合国家土地资源清查，核实地块实际情况，以为执法、审批、禁牧、补奖等多项工作打好基础。二是核定地类，明确管辖。依据新国标开展国土三调，核定土地性质，保障一地一证，以明确林草管辖边界。三是完善相关法律法规。一方面，建议尽快修订《草原法》明确草原之内涵与草原监理机构授权。另一方面，建议出台《基本草原保护条例》明确基本草原之法律定性，以便于施行严格保护。（二）多维度提升监理能力。第一，监理机构队伍建设方面。积极争取地方政府和相关部门对草原监理机构和队伍建设的重视和支持，在不断健全完善草原监理机构的同时，重点加强执法队伍和能力建设。一是与相关高校、职业学院建立联合培养草原执法人才的机制，采取定向培养、委托培养等方式，不断壮大草原执法人员队伍。二是努力改善草原执法人员工作条件和待遇，稳定草原执法队伍。三是加强草原执法装备建设，积极改善执法条件。四是加强草原执法人员培训力度，提高执法人员业务素质。第二，管护队伍建设方面。一是提高草原管护员工作待遇。在国家安排的草原补奖政策绩效奖励资金中按比例拿出专门资金用于发放草原管护员补助，同时要求地方各级政府配套一定比例资金，增加草原管护员补助，进一步提高草原管护员工作积极性。二是加强对草原管护员的教育和培训，提高草原管护员的责任意识和管护技能。三是建立完善草原管护员绩效考核和奖惩制度，把草原管护员工作表现与补助资金发放挂钩，工作表现好的给予奖励，表现差的给予批评甚至解聘。第三，执法案件查处方面。牢固树立依法行政、依法履职的意识，进一步加大草原违法案件查处力度，切实做到有案必查。集中力量查处一批非法开垦草原、非法征占用草原等性质严重、影响恶劣的草原违法案件，对重大、典型案件的查处情况进行曝光，增强草原执法威慑力。加强禁牧和围栏设施监管，及时纠正和查处违反禁牧和破坏围栏设施的行为。在查处草原违法案件过程中，要进一步规范行政处罚程序，切实做到适用程序正确、适用法律准确、处罚幅度得当、执法文书规范。

作者:吕程 单位:毕业于辽宁大学