外国人服务与管控机制初探

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一、征信体系在公安机关外国人服务与管控工作中的作用

（一）征信体系的相关概念社会信用体系是指由一系列法律、规则、方法、机构所组成的支持、辅助和保护信用交易得以顺利完成的信用系统。征信是评价信用的工具，是指通过对法人、非法人等企事业单位或自然人的历史信用记录，以及构成其资质、品质的各要素、状态、行为等综合信息进行测算、分析、研究，借以判断其当前信用状态，判断其是否具有履行信用责任能力所进行的评价估算活动[1]。征信不仅是提供信用信息服务的一个产业，还是建立有效社会信用体系的一个极为关键的环节。衡量社会信用体系是否健全的重要标准就是是否建立健全失信惩戒机制，即指一个人失信之后会遭到什么样的惩罚。失信惩戒机制可分为三类，分别为法律、道德和社会惩罚机制（如失信者办证、求职、购房、贷款等受限）（图1）。失信惩戒机制要分三个步骤去完成，即采集—传播—惩罚。第一步是采集信用信息，如消费记录、贷款偿还、信用卡偿还、水电煤气电话费缴纳、合同执行、违法乱纪、职业操守等；第二步是传播，如公告、查询、无犯罪记录等；第三步是针对失信者进行惩罚。国内学者认为，在不远的将来，我国征信业将形成三大数据体系:金融征信体系、行政管理征信体系和商业征信体系（商业征信体系包含互联网征信业）[2]。行政征信体系是指在相应的法律法规框架下，以政府及其主要职能部门为主导进行建设，以政府及其各职能部门为主要用户，在相关牵头部门的推动和组织下，按照一定的数据采集标准，对信用主体的信用信息进行采集、加工、核实和更新，以实现信用信息在政府及其各部门间互联互通，实现统一的信用惩戒与预警监管为主要目的的政府行政管理征信系统及运行机制的总称[3]。其实质上属于政府内部信息实现互联互通的一个信息系统，主要由两大部分组成，即征信评价指标体系和征信数据模型。（二）在利益平衡机制保障下打破外国人管理的“信息孤岛”在征信体系的利益平衡机制保障下，需要打破对外国人管理的“信息孤岛”，实现外国人动态信息互联互通。2013年1月21日，国务院颁布的《征信业管理条例》成为我国征信业法制建设的基石。2015年6月24日，国务院办公厅印发《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》；7月18日，国务院、中国人民银行等十部门分别印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》；8月31日，国务院印发了《促进大数据发展行动纲要》。上述法规的颁布标志着我国征信业在大数据应用与个人信息保护方面已初步建立了利益平衡机制。由于我国《个人信息保护法》及数据共享安全的立法存在一定的滞后性，缺乏外国人信用信息源头活水成为制约“警务大数据”深度应用的最大瓶颈。在行政征信体系框架下，公安机关只要能够突破外国人管理信息互联互通的法律瓶颈，即可实现对外国人“底数清、情况明、管得住、服务好”的工作目标。（三）在公共利益平衡机制保障下实现全方位立体化信息采集在公共利益平衡机制保障下，公安机关与各类社会事业组织、企业、社区密切协作，通过信用信息、全方位立体化采集，利用信用信息数据的跨界融合，逐步建立立体化、信息化的社会治安防控信息支撑体系。我国征信业依法获取个人信用信息数据，不仅可以弥补社会治安防控体系的短板和漏洞，还可实现“来能预警、住知落点、行知轨迹”的工作目标。公安机关在向征信行业协会提供外国人人证唯一性、一致性验证公共服务的同时，在利益平衡机制保障下实现跨行业涉外人员信息数据的互联互通和共享（图2）。在社会信息化、货币数字化的大背景下，虽然当前无现金支付活动未有实质改变，但通过动态实时支付数据所能掌握客户身份、交易、位置、时间等信息却大大增加。数据价值不再局限于支付本身，数据的互联互通使其基础功能被日益放大。2015年，我国互联网征信行业在大数据应用法律、方法层面获得了重大突破，充分利用扫码支付的全方位立体化优势，打破传统依靠单一静态数据的瓶颈，透过多维度动态数据分析和不同行为数据之间的关联，精准勾勒出潜在客户的信用风险，使我国征信业在短时间内实现“换道超车”的跨越式发展。征信行业数据资源和管控技术不仅弥补了“以证管人、以房管人”的短板和漏洞，且通过建立“守信得利、失信受罚”的外国人服务管理信用积分激励惩戒机制，逐渐形成指导外国人在华社会活动的行为准则。随着“互联网+”和移动互联技术的迅猛发展，人们的衣食住行、社会交往与互联网趋于紧密。目前，我国《征信业管理条例》仅将“个人宗教信仰、基因、指纹、血型、疾病和病史信息”作为禁止征信机构采集的内容。互联网上产生、沉淀的大量与个人信用信息相关的数据，使征信业依法采集、记录、储存和分析数据变得更加容易。此外，以机器学习为代表的人工智能技术相继被各行业采用，公安机关通过学习借鉴不仅可以分析、归纳和汇总各种渠道获取的结构化和非结构化数据，且通过开发多种预测模型，依靠量化数据预测实有化人口管理及其他社会信用主体的动态管控风险。（四）深化社会诚信体系建设，发挥价值导向作用深化社会诚信体系建设，逐步构建“一处失信、处处受限”的社会信用体系惩戒机制，让失信者寸步难行。征信文化作为我国社会征信体系的重要组成部分，在社会主义核心价值观引领下，不断促进征信体系社会效益最大化。征信文化体系建设具有三大特殊功能：一是记忆功能，能够保存外国人的失信不良记录；二是揭示功能，通过弘扬正气，惩恶扬善，利用社会舆论环境层层传导压力，不断提高中国征信文化的影响力；三是预警功能，传递提示信用主体风险，提前对失信行为进行防范。

二、当前外国人服务与管控工作面临的形势和挑战

（一）“一带一路”倡议对外国人服务与管控提出新要求当前，我国正处于全面深化改革的关键时期，地方政府希望给来华经商、就学、就业、旅游、探亲的外国人提供更多的便利化服务，要求进一步放宽出入境限制，最大限度保障正常人员合法的出入境权利。但我们也要认识到反恐、防回流、防渗透工作需要加强出入境管控，及时发现和阻止危害国家安全的人员入境，以维护国家安全和社会稳定。在外国人来华日益增多的形势下，当前外国人服务与管控工作面临“服务与管控并存”的新要求。此外，公安机关出入境管理部门由于基础条件的制约，在外国人服务与管控工作效率方面也有待进一步提升，这也对当前外国人管控工作的科技含量、外管民警素质和能力等方面提出了新的要求。（二）公安出入境管理部门反恐、防回流工作责任重大当前，境内外敌对势力相互勾连，煽动炒作热点事件，鼓动非法聚集，实施暴恐破坏活动，成为我国反恐维稳工作的重大隐患。值得注意的是，这些问题在形成或发生前必定会在网络信息空间中留下某种“数据脚印”，因此，我们应借助征信行业资源覆盖和技术优势，发挥“警务大数据”的预测功能，科学预判维稳态势，精准预警，精密布防，牢牢掌握维稳的主动权。同时，在“一带一路”建设推进过程中，企业和公民“走出去”面临的非传统安全因素和传统安全因素相互交织，尽管境外风险防范意识有所提高，但亟需通过“警务大数据”深入挖掘、分析，从而获取预警性信息。（三）毗邻国家滞留人员面临社会融入困境引导和促进境外人员社会融入，不仅能提高其在居住国的满意度，同时也能促进此类特殊人群纳入实有人口管理工作的顺利开展。当前，毗邻国家滞留人员社会融入度不高，主要原因有：第一，由于历史原因长期未取得合法身份证件，导致其无法获得稳定收入来源，加之其生活习俗、语言、文化价值观等方面存在较大差异，难以融入我国社会，遇到当地公安机关上门面见核查等调查走访工作有抵触心理，不愿接待家访。这些都给公安机关的摸底、排查、建档和日常管理工作的开展增加了难度，基层派出所在工作中经常遇到“叫门难、见人难、登记难”等“三难”现象。第二，边境地区居民散居现象比较普遍，基层专职外管警力严重不足，边境地区维稳反恐压力大，无法经常性地开展入户走访工作，使得对毗邻国家滞留人员纳入实有人口管理工作收效甚微。

三、构建多元主体合作的外国人服务与管控机制的建议

（一）“放”：建立证件风险管控与提高服务效率之间利益平衡机制充分利用公安机关推进“互联网+”出入境政务平台建设这一契机，以建立后台情报研判机制、智能交互问答机制为重点，力求从根本上解决从严审查签发证件与提高服务效率质量之间的矛盾。按照“服务优先、防控优先、效率优先”的原则，将证件办理的部分工作流程嵌入公安出入境政务平台，让服务对象“看得见、办得了、拿得到”。重点做好四个环节工作：一是依托出入境互联网政务平台提供交互问答、在线填写、在线提交、在线查询等服务功能。二是通过政务平台将相关风险管控工作要求固化到“互联网+”出入境政务平台办理流程。通过交互式问答、在线填表、提交附件等方式提前掌握入境信息，重点比对其信用卡使用记录（如通过要求提交消费对账单或常住地水、电、气、通讯消费对账单的方式全面了解入境外国人的个人信用状况）等个人信息，设置智能化交互式问答系统自动筛查相关信息。三是后台依托公安部出入境大数据、云搜索、反恐等综合信息平台，坚守签证证件签发的“三条底线”（证件甄别、人证比对、录入核验），将原有签证签发由经验决策升级为数据决策模式，核查结果在24小时内自动推送给申请人；四是做好现场人像信息采集和人证一致性比对工作，实现网上申请信息的自动复用；若发现申请人提交虚假信息，则将其失信行为录入个人诚信档案，并在一定时间内拒绝其入境申请。（二）“管”：顶层设计建立信用积分累计、激励、惩戒机制辩证地处理好“放”与“管”的关系，是做好境外人口服务管控工作的前提。“放”就是推出多样化、便利化服务措施，提升来华外国人获得感、认同感；“管”就是要健全风险预警、监测、防范、处置机制，守住不发生外国人漏管和失控风险的底线。公安出入境管理部门可借鉴国际社会信用体系的成功经验，从四个方面做好顶层设计工作。一是把握全面构建社会信用体系这一契机，尽早制定统一的外国人大数据征信信息标准，逐步构建党委领导、政府主导、社会主体协同、公众参与的多元主体合作的境外人口服务管控格局。二是把握我国迈入无现金时代这一机遇，逐步完善以“四个实有”基础信息为支撑的外国人动态风险管控机制。三是尽早制定外国人大数据征信评价指标体系，率先确定经济融合、行为适应、文化接纳、身份认同、意识形态等几个方面的具体指标。发挥征信体系的记忆、揭示、预警功能，营造“守信得利、失信受罚”的外部环境，利用社会舆论环境传导压力惩恶扬善，提高中国文化价值观和意识形态的影响力。四是率先在重点领域建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，引导外国人诚实守信，遵纪守法，实现外国人跨地区、跨部门、跨领域的协同监管。建立在华外国人信用积分累计、激励、惩戒机制，以社会数据量化分析主导审批决策，逐步完善以“四个实有”信息为支撑的外国人全程动态风险管控机制。鼓励来华高端人才多做贡献，以贡献换取社会优待；鼓励临时来华外国人遵纪守法，以守法换取出入境便利化。（三）“服”：服务国家战略，为深化改革与创新提供基础支撑1.深入挖掘数据价值，维护国家、企业和公民的安全利益对任何一个主权国家而言,谁拥有制信息权,谁就获得了信息资源相对更大的利益和相对安全的权利[4]。制信息权既改变了国际权利分配，也成为维护国家主权利益的先导因素[4]。对公安出入境部门而言，制信息权就是要统筹国际、国内两个大局，牢牢把握我国互联网征信企业海外并购、技术输出及人民币国际化这一历史性机遇，海量采集、掌握出入境外国人及中国游客海外消费等动态数据，深入挖掘数据价值，通过分析研判提高情报预警和网络态势感知，从而掌握大数据时代信息主导权，并以此为支撑服务国家安全利益。近年来，我国公安机关在查办妨害国边境、偷越国边境案件过程中发现一个共同点，即涉恐人员在内外勾连过程中为逃避公安机关打击总是携带大量现金。可见，只要掌握了与此相关的信息资源，就掌握了国际移民事务、公民海外领事保护、境外人口服务管控及跨境反恐、反偷渡、反毒等国际执法合作的主导权。在总体国家安全观思想指导下，公安出入境部门应把握我国社会经济发展趋势和国际合作新形势，通过执法合作强化“共商、共建、共享”发展理念，增强与世界各国的政治互信；以构建外国人大数据征信体系为抓手，共同应对非传统安全领域的威胁；进一步强化双赢、多赢、共赢的发展理念，加强跨境执法合作，依法维护国家、企业和公民的海外合法权益。2.融入引智战略，让数据为深化改革创新提供支撑行政征信体系建成之后，公安出入境部门不仅能打通在华外国人停留各环节的“信息孤岛”，实现各职能部门信息数据的互联互通和共享，同时也破解了基层外管力量不均衡、跨部门协作不完善、动态信息无法掌握等难题。通过数据挖掘、分析，不仅可以掌握在华外国人口实有化管理的实时动态数据，而且可为出入境证件签发、管理、决策提供更精准的决策依据。个人信用档案可以作为证件签发工作的规范化、精准化参考决策依据。公安出入境部门对海量数据信息的收集、整理、分析，不仅可以全面了解和掌握来华外国人的个人信用、经济、社交、爱好、意图、轨迹等信息，而且还可为国家政治、军事、外交、经济、社会治安、外国人社会融入治理决策等各方面提供必要的基础性数据。

[参考文献]

[1]刘建洲.社会信用体系建设：内涵、模式与路径选择[J].中共中央党校学报，2011（3）.

[2]王力.话说征信[J].时代金融，2004（9）.[3]吴晶妹.未来中国征信：三大数据体系[J].征信，2013（1）.

[4]张维华.新制权理论：制信息权的几个问题[J].情报杂志，2007（12）.

作者:梁 宪 梁红宇 单位:1.广西壮族自治区公安厅南宁机场口岸签证处 2.广西警察学院