乡镇行政体制论文

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一、乡镇政府改革之基石：找准政府职能定位和认清现况

（一）“新生代农民工”的特点

“政府增加或减少任务，这种事变的发生与政府抱有的特定哲学无关，从长远来看，政府承担的职责是由变化的环境来支配的”。的确，正如里格斯所说的：政府的角色和行为方式是不能脱离本国的国情来确定的，即取决于一定的社会与经济文化发展状况。因而，乡镇政府的职能定位也应根据当前的新变化来转型。由于，城乡二元化模式差距趋微，农村教育水平的提高，以及受到第一代农民工的影响，新生代的农民工有着与传统农民工显而易见的区别。首先，新生代农民工在思想意识方面存在着显著的特点，有学者认为：新生代农民工求职期望值较高，在工作中有较强的主体意识和进取精神。其次，在维权意识方面，从被动接受向追求权利平等转变。新生代农民工，大多受过初、高中教育，对农村的辛苦劳作并没有太多的切身体会，他们的参照系多是城市的同龄人，权利意识明显增强，因此他们敢于主动追求劳动平等、收入平等、生存平等的权利。此外在发展取向上，从关注工资待遇向更多关注自身发展和前途转变。新生代农民工有着更强烈的自我发展的愿望，不仅仅只是从事父辈的农业劳作生产，更分化出了多种劳动角色。如：个体经营户、集体企业管理者、农村公共事务管理者等等。新生代农民工有着较为进步的科学文化知识和道德水平逐步提高的趋势。民主、法治、公平、竞争、权利的观念正日趋在他们心中生根发芽。在乡镇政府行政体制改革的过程中，如何积极回应新情况、新变化，有效应对新生代农民工出现的典型特点，是乡镇政府改革的导向。

（二）乡镇政府职能“：统治、管理”抑或“服务”

我国正处于体制转轨和社会转型时期。现阶段，传统农业社会的矛盾如：自然灾害、传染病等依然对人民生活和社会安全稳定构成威胁。然而在工业社会和信息化时代的今天，还不断涌现出和加剧了一些需要面对的失业、贫富分化、生产事故、劳资冲突和刑事犯罪等社会问题。这些社会问题和矛盾使得政府社会管理的矛盾加大。面对这些新问题新挑战，政府开始重视社会管理方面的改革。党的十六届三中全会把政府职能定位为“社会管理、公共服务、市场监管、经济调节”。从中可以看出，防范和治理社会问题已经上升为具有重要意义的战略选择。这要求我们的政府职能从原来的“统治”转变为“管理”。随着新公共管理运动的兴起和我国社会主义市场经济体制的确立，政府的作用将更多的地是“掌舵而非划桨”，即政府应对提供公共服务进行控制，但不是常规性地通过官僚手段提供服务。”未来的“公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上，并且可以将其与公民对话和公共利益充分结合在一起”，这无疑对处于双转型时期的中国具有深远的借鉴意义。作为中央、省、市、县政府与基层群众沟通桥梁的乡一级政府必须顺应社会改革的潮流，及时改变陈旧观念，着眼于建立一个“学习型、服务型、创新型”新政府。要摒弃改革开放以前，“全能”政府模式，政府无所不能、无所不会、无所不用。因为这会导致政府职能的缺位、错位和失位。因此乡一级政府要实现从行政全能型政府向有限型政府转变，由人治专断向民主法治的转轨，由统治集权向服务分权的转轨，由僵化呆滞向迅捷回应的转轨，由效能低下向廉洁高效的转轨，克服“政府失灵”，达到国家与公民社会的最佳状态。

（三）乡镇政府财政情况的现实困境

从2006年1月1日起废止《农业税条例》。这意味着，在我国沿袭两千年之久的农业税的终结，意味着“以农哺工”、“以农养政”时代的结束。这对于乡镇政府来说喜忧参半。一方面，取消农业税给农民带来了实惠，可以进一步降低农业生产成本，提高农业经营收益和农产品国际竞争力，促进建设现代农业，可以推动农民生活质量的提高和农村社会的全面进步，激发广大农民的积极性和主动性，促进农村沿着生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的轨道发展，保证社会主义新农村建设有力有序有效地推进。农业税取消后，我国乡镇面临着一场综合体制的改革。而乡政府综合体制改革的起点就是适时地进行政府行政体制改革。另一方面，农业税取消后，乡镇政府的财政状况出现了严重的问题。本来就在负债运行的乡镇政府由于少了税收这块大饼，问题全部暴露了出来。乡政府财力明显收缩，自我保障能力进一步衰退。后农业税时代，中央给基层的定位是建立一个服务型政府。然而，没有了财政保障，乡政府如何提供公共服务呢？因而有些政府为了维持开支，就利用自身的权利进行寻租或继续以其他名义收费。这对社会造成了极其恶劣的影响，乡政府的角色没有转换成功，依然是一个“控制型”政府。鉴于此，乡镇政府的职能和定位是我们必须着力解决的问题。

二、乡镇政府改革面临的障碍

随着社会主义市场经济体制的不断完善，传统乡镇政府在人员编制、机构设置、职能定位、财政收支、社会治理等方面都与我国目前农村发展的需要存在距离。主要表现在：乡镇政府行政人员科学管理意识淡薄、乡镇政府的行政审批制度落后、现行行政体制固化、乡镇干部队伍存在许多问题等。这些问题阻碍着当前全面深化行政体制改革任务的前行。

（一）乡镇政府行政人员科学管理意识淡薄

一方面，在我国的各个乡镇行政区域有严格的划分和局限，因此某些乡政府在行政过程中，大搞面子工程、形象工程。不依据实际情况、做实地调研，单方面追求政绩。没有把为人民服务的观念放在首位，漠视其管辖区的公共服务建设。例如在福建省某县，乡政府为体现自身财力雄厚。在没有征求群众意见、不顾当地实际情况之下，修建豪华乡镇办公大楼。这违背了科学发展中以人为本的执政理念。另一方面，虽然随着社会主义新农村的建设，农民增强了民主法治观念，获得了较大的自主性和独立性，主人翁意识不断加强。但与此同时，村干部却适应不了这种转变，他们不习惯由领导组织者的角色一下子转变为服务者。这就是传统的封建官僚专制制度所留下的“毒瘤”——“官本位”思想。这种思想指引下的官员拥有很多不受限制的特权，由官员自身按照自己或利益相关人的意愿来处理问题的一种模式。这不仅是乡政府民主化进程中的障碍，也与当今世界潮流的民主政治相背离。当前，一个不可否认的事实是：在干群关系中，“君尊臣卑”的封建等级思想在乡一级政府中仍然没有彻底的抹去。民众一味地听取上级组织的安排，服从组织，把这个当成了自己的义务。这使得农民对政治参与没有兴趣，不关心国家大事。进而阻碍了政治民主化进程在基层的开展，也不利于乡一级政府构建服务型政府。

（二）乡镇政府的行政审批制度落后

在乡政府行政过程中，存在着这样的情况：乡政府难以从繁琐的行政审批事项中解脱出来。就会造成政府局限于微观小事，无力着眼于宏观，将精力投放在社会管理和提供公共服务上。无法摆脱“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，从而降低了政府的行政效率。并且乡镇政府在进行行政审批时没有固定的规章制度及审核条件，缺乏一套统一的标准和内容。对某一事项的审批又存在着重复审批的情况。行政人员仅为追求审批手续费等利益，不考虑实际情况，随意审批。造成了对市场的过多干预，严重阻碍了市场经济在我国的自由发展。乡政府行政审批事项繁杂、流程较为复杂、回应时间长。不论是企业还是个人，大事小事，均要向三级政府报告。这不但阻碍了当地经济的自由快速发展，也使得政府行政人员局限于条框式的模型下，严重阻碍了其工作创新的积极性。

（三）现行行政体制固化

在民间有这样一种说法，县一级政府和乡一级政府存在着“条块分割”问题。即县政府和乡政府在县级政府设在乡镇站所的行政管理权限分割问题。不同时期，县一级政府都会在乡镇设立各种行政管理机构，虽然各时期管理机构的名称各异，但是县一级政府总会将有利可图的财政、税收等牢牢控制在自己的手中，如：电信、交通、水利等行业的管辖权。而乡一级政府一方面要完成县级政府交代的所有行政机构的管治；另一方面又没有财政收入支持管治所需要的成本。这一矛盾就使得乡镇政府被架空，无法为乡镇民众提供良好优质的公共服务，也无力转型为服务型政府。

（四）乡镇干部队伍存在许多问题

一是“人情行政”和“后台操作”问题突出。乡镇基层的领导干部多是从乡镇选拔，有时候选人与选民的关系为农村村民，更有甚者为亲戚关系。再加上中国自古以来属于人情社会，因而在选举中就会出现靠人情拉票、贿选等情况。一些行政人员在为民办事时，由于天生的乡里情节及故乡亲情，他们的“为人民服务”的观念也就更多的偏向了当地的乡民，这对于外来办事人员极为不公平，也严重影响了公共政策的公正性。二是乡镇干部人员情况复杂。赵树凯在对20个乡镇机构的调查研究中讲到：除在岗在编的正式人员外，乡镇政府至少存在超编、在岗不在编、在编不在岗及不在编也不在岗但是在册等四种以不正常方式存在的人员。这种复杂的情况给乡镇政府的统一管理带来了极大的麻烦，所以随后就导致了人员混编等情况的出现。三是乡镇机构改革后人员分流困难。一方面在政府工作，旱涝保收，是一份“铁饭碗”，干部不愿意离开政府部门。另一方面，在乡镇基层存在这样一种情况，干部多于普通科员。也就是说政府改革要在这些干部身上动刀子，而这恰恰是中国行政体制改革进程中最难做到的。四是乡镇基层干部普遍存在年龄结构偏大、文化程度不高的问题。由于乡镇条件比较艰苦，县以上干部很少愿意来乡镇服务或者来了以后两三年内也要求调走。这就使得在乡镇服务的政府人员仍然是那些年龄大、文化程度低的“老人”。

三、乡镇政府改革的战略选择和改革路径

在新形势下，乡镇政府必须适应新环境、新变化，拿出壮士断腕的勇气对自身进行改革，以便更好的适应社会发展的需要。具体来说有以下三点：

（一）强化社会管理，建立有限政府

转变乡镇政府职能首先必须明确要以改进管理方式为核心，并采取以引入市场化工具和工商管理技术为特征的“管理主义”或“新公共管理”措施，追求提高行政效率，改善管理绩效，加强责任制，放松管制，增加灵活性和回应性等目标。当前农村社会矛盾凸显，政府的职能应更多的从微观事务上抽离转而关注宏观事务。一些本不应该由乡镇政府承担的社会职能和经济职能，应从政府职能中剥离。使得政府的精力都放在为乡镇居民提供公共服务上，建议一个有限政府。而解决社会问题，做好社会管理，最根本的的就是要解决人民群众的困难，并维护好人民群众的切身利益。要切实贯彻党的群众路线，进一步拓宽与群众联系的渠道，要时刻倾听群众的呼声，要真正做到全心全意为人民服务，坚持群众路线，保持鱼水般的党群、干群关系，人民群众的利益才能够真正得到体现和维护。此外，在政府内部，要彻底根除领导干部陈旧的思想观念，剔除“官本位”的腐朽思想。顺应时代的潮流，符合当今中国行政体制改革的总体部署要求，树立新的为人民服务的思想理念。

（二）坚持依法审批，推进行政审批改革

在刚刚召开的全国两会上，总理做的政府工作报告中这样说到：深入推进行政体制改革。进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。根据两会精神，我们应积极主动完善乡镇政府的行政审批事项，使它符合我国行政体制改革的具体要求，适应社会主义市场经济发展的需求，确保随着行政体制改革的进一步深入，乡镇政府的体制改革更加完善、合理。乡镇政府可以从以下几个方面开展工作：其一，乡镇政府行政审批制度化建设。长久以来，行政审批制度改革过程中，存在着“家底不清”的问题。简政放权常常是这边减、那边增，取消和下放行政审批事项甚至变成“数字游戏”。因此，在深改的过程中，需要更加完善的制度建设来保障。乡政府应建立起权力清单，清单以外的事项，一律不得审批。要加强事中和事后审批，加强监督管理，实现权力的真正下放。其二，市场机制调节尽可能代替政府管理。凡是能用市场、企业解决的社会事情，政府应该彻底的放手，如有关营利性的房屋买卖拆迁、土地经营使用权、招投标等都应根据市场机制来调控。要做到“看得见的手”与“看不见的手”双重配合。其三，乡政府行政审批法制化建设。社会主义法制理念的核心依法治国要求我们依法行政。做到凡是有法可依，有法必依。因此不论是原有的行政审批秩序，还是现行的行政审批项目都应该做到有相对应的法律支持。在行政过程中，要严格按照法律的要求，不得随意更改或变更行政审批事项。

（三）健全对乡镇机构权力运行监督

要建设服务型政府，不仅需要政府自身抽丝剥茧式的改革，还需要完善现有的乡镇监督体制，使之强大有效。一方面，要探索建立乡镇权利机构的问责机制。有效的问责机制是“有限政府”、“服务型政府”，廉洁高效的“责任政府”的制度保障。要建立制度化、程序化、合理化的问责机制。首先，要将问责制定性定量。将问责制与监督考核的结果相结合。合理的评价政府官员的工作绩效，对于工作认真负责、业务水平高的同志在精神及物质方面给予双肯定。同时也要将这一系列评判表彰标准予以公布，做到公正透明。另外，加强对机构设置情况的监督检查。避免占编占岗、虚设职位、超职数配备领导干部的现象发生。依法查处越权审批、审批权力清单意外事项的现象发生。另一方面，充分利用和发挥互联网电子信息技术。大力发展网络媒体监督。在互联网中，公民不仅仅是信息的接受者，同时也是信息的者，成为媒体的一部分。人民群众应发挥主人翁意识，充分运用自身的公民权利对政府工作进行监督把关。

作者：李欣欣林修果单位：福建师范大学公共管理学院