试议公证机构定位问题及策略

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一、影响我国公证机构定性的因素

1、法定公证的事项很少法定公证，又称必须公证，是指法律、法规和规章规定的必须采用公证形式设立、变更的法律行为，或者确认有法律意义的文书和事实，当事人必须申请办理公证，否则就不发生法律效力。我们要注意的是，对于法定公证的事项，公证机关无权强迫当事人进行公证，没有当事人的申请就没有公证。我国实体法律关于公证特别是法定公证的条款很少。我国《民法通则》、《婚姻法》、《公司法》、《合伙企业法》、《商标法》和《著作权法》等重要民商事法典根本没有涉及公证的法律事项，仅《继承法》、《收养法》、《担保法》等法律中有少量涉及公证的事项，而且还不是法定公证事项。

2、公证的法律效力不高关于公证的法律效力问题，我国《民事诉讼法》第67条规定:“经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据。但有相反证据足以推翻公证证明的除外”。第214条规定:“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，一方当事人不履行的，对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。公证债权文书确有错误的，人民法院裁定不予执行，并将裁定书送达双方当事人和公证机关”。在司法审判实践中，这些规定并没有得到有效的执行，公证的法律效力没有得到审判机关的充分认可。特别是对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书，在申请强制执行的过程中，往往得不到人民法院执行部门的密切配合，能够申请到人民法院直接执行的并不多，这将导致许多人不愿意办理此类公证事项。

3、经济发展程度比较低，人们生活水平仍然不高从公证法律制度的发展渊源看，公证制度是商品经济(市场经济)发展的产物，是在市场经济条件下，为克服因交易失败而给社会经济发展造成负面影响而设计的预防制度。所以，其发展的水平要以市场经济发展的水平相适应。目前我国市场经济发展水平仍然不高，人们的收入水平也不高，特别是西部等经济落后地区，人们生活比较贫困，因担心加重经济负担而不愿意办理公证。

4、运用包括公证在内的法律手段解决问题尚未成为社会习惯由于我国封建历史比较悠久和受计划经济的影响，人治观念在人们的思想意识里仍然根深蒂固。有的政府部门习惯于运用计划经济时期的行政手段解决问题，想不到或者不愿意运用公证手段来规范政府行为，做到依法行政、依法办事。一些基层政府部门，在诸如招投标、政府采购等重大经济活动中，并没有积极地发挥公证在这些经济活动中的作用。一般的社会公众也不懂得公证在预防纠纷中的重要作用，不会运用公证维护自身的合法权益。

5、社会信用体系尚未建立，人们的社会诚信意识较差市场经济是信用经济，在市场经济中发展起来的公证制度，客观上也要求具有良好的社会信用体系。然而，不诚信的行为和现象屡禁不止，不诚信者的收益远远大于其付出的代价，人们已经习以为常，而不诚信者也不以为耻。公证作为维护社会诚信的一种手段，也受到了严重的冲击。一些当事人拿着虚假的材料申请公证，公证人员稍有不慎就会出现错证、假证，这不仅严重地干扰了公证人员正常的工作秩序，也影响了人们社会诚信意识的提高。上述这些因素的存在，严重地影响了公证制度的持续健康发展与完善，增加了我们对公证机构定性的难度，不利于我们对公证机构进行准确定性。

二、我国公证机构性质之分析

目前，对公证机构性质的争论仍在持续，主要有以下观点。第一种观点认为应当把公证机构规定为国家行政机关。国家行政机关，又称国家行政管理机关，是指国家根据其统治意志，按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法享有并运用国家行政权，负责对国家各项行政事务以及相应的社会公共事务进行组织、管理、指挥和监督的国家机关。国家行政机关具有以下特征:

(1)国家行政机关具有高度政治性和权威性。

(2)国家行政机关具有执行性和法律从属性。

(3)国家行政机关最本质的特征是拥有并行使国家的行政权。

三、我国公证机构未来发展方向

笔者认为，目前《公证法》对公证机构性质的规定，还是符合我国的实际状况，但从长远来看，我国公证机构的发展方向是提供法律服务的市场中介组织。理由在于:

(1)已有党的政策依据。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于通过建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，将公证机构界定为市场中介组织，并认为它在市场经济和社会生活中具有“服务、沟通、公证、监督”的作用。党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，又再次把公证机构列入社会中介服务机构，并提出“社会中介机构要与政府部门脱钩”。这些都为我国公证机构向市场中介组织改制提供了政策依据。

(2)可以使公证活动不易受行政干预，自主性和独立性增强，能够改变现行管理体制对公证处管得过死的弊病，真正实现司法行政机关对其宏观管理和指导。

(3)有利于建立合理的人才流动机制和合理的分配制度，从而吸引高素质的人才加盟，增强市场竞争能力。

(4)有利于建立责、权、义分明的责任制，增强公证员的责任心和办证的积极性、主动性，从而提高办证质量，维护公证的公信力。因此，那些认为公证机构改制为市场中介组织将会削弱公证的公信力的论点是站不住脚的。

从以上分析可以看出，随着我国市场经济的不断发展与完善，随着公证体制改革的不断深入以及人们法治观念和社会诚信意识的提高，综合考虑我国的实际状况以及适应国际公证制度的发展趋势，我国公证机构未来的发展方向是不断朝着市场中介组织迈进。

作者：周林涛单位：华东政法大学