行政问责法治化的现状与措施

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我国行政问责法治化的现实困境

我国现代法治建设的不成熟性决定了我国行政问责法治化面临着诸多现实困境，主要表现为法治化问责所要求的问责文化缺失、问责理念错位、问责体制不畅和问责制度滞后。（一）法治化问责文化缺失马克斯•韦伯认为：在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量与该项事业的社会文化情境有密切的渊源。[2]我国源远流长的封建专制统治历史和曾经长期坚持的高度集中的计划治理模式，使我国缺乏现代法治化问责所要求的以权利本位为核心的问责文化。⑴从国家角度看：重统治权威，轻权利需求。封建社会的统治者视国家为自家，所谓“普天之下莫非王土”，统治事务即家庭内务，各级臣等不过是家庭内务的具体管理者，从根本上说，臣只有对君负责的义务而没有对民负责的必要；广大公众是天然的仆人和被管理者，劳动生产成为他们存在的根本理由和统治者对他们寄予的终极需求。所以，任何“主人真诚地需要仆人去监督其家庭内务”的设想都是不切实际的。现代高度集中的计划治理模式的前提假设是以行政管理者为主体的计划者所作的计划都是从被计划者的利益出发，被计划者只要按照计划者的计划行事就一定会获得利益。所以，作为被计划者的广大公众的最佳选择就是服从计划、履行计划，任何怀疑和否定计划和计划者的被计划者都无异于放弃利益而追求不利，显然，对计划者尤其是广大公众对计划者进行问责是非常不明智的、也是没有必要的。⑵从个人角度看：重明哲保身，轻匹夫有责。可以说，创新求变是人类思维的本质属性，任何社会都有对已有事实提出疑问甚至产生新的构想的人，但不同的社会制度下他们所持的态度和发挥的作用是不同的。我国封建社会家国一体且皇权无限，而广大公众的权利极为有限，专制统治对既有体制的过分依赖和官官相护的官僚作风使任何对现有制度和管理行为提出质疑和否定的人尤其是广大公众都有可能招致极为不利的后果，从而使公众不敢问责。在计划治理模式下，尽管广大公众获得了前所未有的权利，但我国一直未能建立起完善的对计划者进行监督的制度，更没有为广大公众对计划者进行监督构建畅通的渠道和提供有力的救济，使问责尤其是广大公众问责因为路径少、成本高、收效微而不愿轻易提起。（二）法治化问责理念错位权利保障、程序公正是法治化问责理念的重要内容，尽管在我国行政问责实践中也得到了不同程度的体现，但与法治化问责的要求仍然存在很大差距，其突出表现是问责理念错位。⑴从问责形式的角度看：重权力问责，轻权利问责。从我国现有问责制度的规定看，我国问责执行的主体尤其是直接主体主要集中在具有行政管理职能的公权力机关，而私权利拥有者的广大公众和广大公众意志的代表机关（如各级人大及其常委会等）很少成为问责的执行主体。如在我国长沙、天津、重庆、大连、海口、昆明、深圳等7个地方性行政问责规范性文件中，有5个文件明确规定问责执行主体为市人民政府、1个为市人民政府办公厅、1个为各级国家行政机关和行政监察机关。[3]2009年，中央颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责执行主体也仅作如下规定：“对党政领导干部实行问责，按照干部管理权限进行。纪检监察机关、组织人事部门按照管理权限履行本规定中的有关职责。”尽管这些规定在一定程度上能够满足某些问责尤其是提高问责效率的需要，但由于缺乏广大公众实质性的参与而使问责法治化所要求的实现和保障公众权利或公民权利的价值追求难以从根本上真正实现，也与人民主权和权利本位的现代民主政治要求不相适应。⑵从问责目标的角度看：重应急效果，轻实质效益。由于行政问责主体设置的片面性和功利性，使行政问责主体与行政问责对象之间有着千丝万缕的联系，这种联系决定了行政问责主体在问责执行上的被动性和问责动机上的肤浅性，往往是在出现了重大责任事故且造成恶劣社会影响之后，主要出于平息事态、维护稳定的需要而展开问责，使问责的政治功能掩盖了以实现和保障公众权利或公民权利为宗旨的问责法治化的本质需要。其突出表现在，为了问责而问责以至于过分强调问责暂时达到的应急效果，忽视问责对国家、对社会长期发展应该发挥的维护权利、促进发展的实质效益。问责实质效益的发挥依赖于问责实体正义和程序正义的实现，其中，实体正义表现为公众权利的实现和保障，它是程序正义的目的；程序正义表现为过程要公开、公正、透明，它是实体正义的保证。而我国的行政问责往往淡化甚至无视程序正义在保证实体正义方面所具有的重要作用，片面追求问责效率，被问责官员往往“下也匆匆、上也匆匆”，公众总是不明不白，使问责在很大程度上成为应付舆论、息事宁人的工具，严重影响了行政问责应有的实质效益。（三）法治化问责体制不畅问责体制与国家的权力结构、法治环境和问责理念有着密切联系，这正是我国法治化问责体制不畅的主要原因。这种不畅主要表现在两个方面。⑴从问责主体的角度看：重同体问责，轻异体问责。我国行政问责执行的主体主要集中在具有行政管理职能的公权力机关，即行政问责主要以行政机关监督行政机关的同体问责模式为主。这种问责模式的设计忽视了现代法治化问责以权利问责为主体的本质要求，使问责缺乏正当性和彻底性，因为政府无法有说服力地排除公众对其“既当运动员又当裁判员”的结果的公正性提出的合理怀疑，从而使现有行政问责的公信力十分有限。近年频频见诸媒体的公众对被问责官员非正常复出甚至升迁的质疑就是很好的佐证：2008年10月，“4•28”火车相撞事故后不到半年，胶济线铁路再次出现超速事故，济南铁路局局长耿志修因此被免职；2009年3月，耿志修以铁道部安全总监身份复出，算下来，他的复出时间是“5个月”。有统计显示，从2003年实施问责制以来，已有上千名官员因工作失误而引咎辞职，其中大多数在并不长甚至可以说是很短的一段时间后又重新复出，或官复原职，或提拔重用。由此看出，在一些地方领导的观念里，问责制“异化”成了对问题官员的暂时“冷藏”，经过一段时间“冷处理”，等社会焦点转移了，也就可以再悄悄复出了。[4]⑵从问责对象的角度看：重形式对象，轻实质对象。我国的国家性质决定了我国公权力的机构设置和权力配置有自己的特殊性，在行政系统，有行政首长负责制、有集体负责制等。但无论何种形式，相应党委及其主要领导往往在行政决策中发挥着决定性作用；而由于我国党政分开的理论假设和制度构建，又使将党委主要领导直接作为行政问责对象存在逻辑上的悖论。所以，在问责实践中，难免出现主要决策者不能被问责而次要决策者被问责的问责错位现象。再加之同体问责中不可避免的权力优位作用的存在，使低位阶权力者去承担高位阶权力者应承担的责任的“替罪式问责”在我国大量存在，如被问责对象中一直是副职多而正职少、执行者多而决策者少。（四）法治化问责制度滞后近年来，尽管我国问责制度建设尤其是数量上取得了长足发展，但由于种种原因，其与问责法治化要求仍不甚相符，主要表现为问责制度的滞后性。⑴从制度发展的角度看：重制度颁行，轻制度统一。我国目前已颁行的问责制度，除散见于相关法律中的规定之外，专门的问责制度集中在部门规章和地方政府规章中，没有国家层面的、专门的问责法律法规，不仅位阶低、适用范围有限，更重要的是制度之间相互抵触、同责异罚的现象比较明显，严重影响了问责的权威性和公信力。到2010年9月止，我国各类有关问责的规范性文件有230多部，其中，专门规定问责的有国务院部门规章性质的和有国务院规定较大市以上地方政府规章性质的规范性文件有50多部，[5]它们在问责依据、问责主体、问责范围、问责对象、问责方式、问责信息来源、问责救济等方面的规定都不尽相同，有的更是相差甚远。如：有的规定问责对象为政府及其部门的行政主要负责人或行政首长，有的规定为国家行政机关及其公务员，前者的范围远远小于后者的范围。即使2009年中央颁布实施的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，也由于在制定主体与问责范围等方面与行政问责范畴的不同，使其很难达到统一行政问责规范的效果。⑵从制度内容的角度看：重实体规范，轻程序规范。我国长期存在的“重实体、轻程序”的行政和司法观念在行政问责制度建设中的主要体现是，在50多部专门规定问责的、带有部门规章和地方政府规章性质的规范性文件中，有关行政问责程序的规定大多都十分简单、零散且过于原则化。有的地方在问责启动程序上仅规定由政府首长启动，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》第6条规定：“市长发现市政府部门行政首长有本办法第5条规定情形之一，或根据下列情况，可以决定启动问责程序”。这种规定赋予了市长在决定问责时极大的自由裁量权，并且难以对其行为进行有效监督。有的地方问责规范虽然有几个条文，但是过于笼统概括，如《西安市行政过错责任追究暂行办法》第9条规定：“行政过错责任追究实行简易程序，具体为受理、调查、处理、送达、复议。行政过错责任追究决定做出之前，视具体情况，可暂停责任人职务。”[6]这种过于原则化的规定若没有相应的具体细则，其操作过程中的随意性就难以控制，最终会因为其可操作性差而影响行政问责结果的公正性。

我国行政问责法治化的路径选择

（一）突出权利本位，塑造问责文化影响我国法治化问责文化形成的因素很多，如传统思维习惯、政治演进过程、物质生产条件等，但从根本上说，贯穿于其他一切因素之中且对我国法治化问责文化尚未确立起决定作用的因素是权利本位思想的缺失。权利本位思想的缺失是我国传统习惯思维中集体利益高于个人利益长期存在的前提条件，是我国政治集权模式长期存在和发展的必然要求，是我国商品经济等现代生产方式长期难以充分发展的内在原因。权利本位思想缺位的必然结果是公权力对私权利的漠视和轻视以及私权利对公权力的畏惧和无奈，因而从根本上导致了我国行政问责中“重统治权威，轻权利需求”和“重明哲保身，轻匹夫有责”传统文化现象的存在。要使我国建立起以权利本位为核心的现代法治化问责文化，一是建立起真正体现权利本位的国家权力结构。国家的一切权力来源于人民是现代民主政治的应有之意，这就决定了公民权利的实现和保障既是现代国家权力产生和建构的根本原因，也是其存在和发展的价值所在。这种国家权力结构的构建必须遵循“由权利产生权力、由权力制约权力、由权利否定权力”的逻辑主线，使国家权力行使者在权利否定权力的过程中切实感受到权力因权利而存在，使私权利拥有者在权力服务权利的过程中切实感受到监督国家权力就是维护自身权利，从而树立权利意识、促进法治问责。二是大力开展真正维护权利本位的立法和司法实践。每一部充分体现公民权利实现和保障的法律法规的制定和颁布都会促进公民权利意识的提高，因为法律法规对公民权利的尊重和认可，使公民对权利的认识由抽象到具体、由模糊到明确、由不可触及到可以预测和可以操作，为公民捍卫权利提供了可能的路径。如《行政诉讼法》、《劳动法》、《物权法》等法律的颁行无不是提高公民权利意识的助推器。同时，每一次充分体现公民权利实现和保障的司法实践尤其是经典判决都是公民乃至整个社会法治意识进步的生动教材，其宣传法治的作用往往是一般的灌输和说教所难以企及的，中外法治进程中均不乏此例。如推进我国法治政府建设的“孙志刚案”和推动美国司法审查制度发展的“马伯里诉麦迪逊案”，[7]因为它们都以最直接的方式、最有效的结果向公众展示：无论面对个人、组织还是国家，权利的维护不仅是正当的、现实的，而且是应该的、必须的。（二）保障公众参与，更新问责理念理念，是作为社会主体的人的一种主观思想认识，是人的思维对事物的规律及本质经过长期认识和判断而形成的观念、信念、理想和价值的总和。法治化行政问责要求以权力受到制约、程序保持公正、权利得到保障为其基本理念，而我国行政问责却出现了“重权力问责，轻权利问责”和“重应急效果，轻实质效益”的理念错位。因此，更新行政问责理念，应从根本上依赖于公众广泛而有效的参与。一是只有公众参与问责才能真正实现由“权力问责”走向“权利问责”。权力问责与权利问责的区别在于：权力问责的根本目的在于维护权力的存在和延续，而权利问责的根本目的在于公众权利或公民权利的实现和保障。尽管现代民主政治从逻辑上诠释了权力产生于权利并服务于权利的内在联系，但由于权力本身具有独立和膨胀的天性，所以，权力一旦由权利产生之后，其背离权利甚至侵害权利的冲动和举动就从未停止过，而且这种背离和侵害在民主意识欠缺和民主制度欠成熟的国家则愈加明显。在我国，要使问责能真正羁束权力且使权力始终服务于权利，拥有权利的广大公众采取各种方式广泛而有效地参与问责过程不仅是根本路径而且是根本保证，也只有这样，法治化问责理念才能真正形成和深入人心。二是只有公众参与问责才能真正实现行政问责维护权利、促进发展的实质效益，而不是仅仅追求应急效果。问责实质效益的发挥依赖于问责实体正义和程序正义的实现，其中，实体正义表现为公众权利或公民权利的实现和保障，程序正义表现为过程的公开、公正、透明。程序正义不仅是实体正义的保证，也是问责发挥实质效益的关键，而从本质上说公众参与才是程序正义产生的条件和存在的基础。一方面，公众参与的广泛性和经常性决定了公众参与问责必须依赖有效的程序，否则就会出现无序问责；另一方面，公众参与问责的权利要真正摆脱利害权力人的干预，法治化的程序设置是最有力的保障，否则，权利问责最终将走向虚化和人治化。在我国，公众参与问责除了公民个人通过法治化程序直接参与问责外，更多地是通过能够代表多数人利益的特定组织依照法治化程序行使问责权。这种特定组织有直接和间接之分，直接组织是通过公众直接选举产生的，如代议制机关；间接组织是指由公众直接选举产生的组织再通过一定程序产生并赋予特定功能的组织，如政府有关机构、司法机关等。法治化问责程序（如公开、透明等）能够有效规范特定组织的行为，排斥个别人或少数人意志的专断，从而使多数人的意志能够贯穿问责的始终，以保证问责实体正义的实现。（三）强化权力制约，健全问责体制权力制约和权力监督都是监控权力运行的具体形式，权力制约强调的是以权力合理分配为前提条件的权力之间的相互制衡，而权力监督更多表现为权力内部不同组织之间的约束，尤其是上级对下级的事后监督。相对于权力制约来说，权力监督一直是我国控制权力运行和防范权力滥用首要的机制安排，因为它契合了我国历史上长期存在的封建专制统治和曾经实行的高度集中计划体制的需要，即“监督制度在中国非常发达并有顽强的生命力，究其原因，它与中国社会以权力为核心的精妙绝伦的金字塔型的社会结构与官僚体制相关。”[8]但随着我国民主政治的进步、市场经济的发展以及社会结构的深刻变化，传统的权力监督机制已经不能适应现代权力控制需要且弊端日益显现，我国行政问责中“重同体问责，轻异体问责”及由此衍生的问责对象选择上“重形式对象，轻实质对象”的现状就是例证。要真正根除“谁来监督监督者”和“只拍苍蝇、不打老虎”的现有问责痼疾，我国必须强化权力制约、健全问责体制。在着力构建有利于公众直接参与问责机制的基础上，重点加强两方面建设：一是改进现有行政问责机制，关键是合理界定行政体制内的问责主体，增强并保障其独立性和权威性；二是从实质上建立起独立于行政权的体现权力制约要求的行政问责机制。这种问责机制在问责主体的设置上，突出其异体性、制衡性和权威性。我们可以借鉴西方发达国家的有益经验，使议会（我国是人大）和法院成为其主要形式。如美国国会设有政府责任办公室，帮助国会调查联邦政府部门的工作表现、预算经费的去向等，对政府的政策和项目情况进行评估和审计，对其违法或不当行为的指控进行调查并提出法律决定和建议；法国在1993年通过了《反贪法》，并成立了跨部门的“预防贪污腐败中心”，该中心由高级法官及内政部、地方行政法庭、司法警察和税务部门的专家组成。[9]在问责形式的选择上，应突出其外部性、他律性和威慑性，如建立弹劾制度，使自律性的引咎辞职制度作为必要的补充，因为弹劾具有他律性，具有足够的威摄力，弹劾制度的存在就是一种价值的体现。（四）加快统一立法，完善问责制度长期以来，我国行政问责制度建设主要以地方政权机关为主，在问责主体、问责对象、问责范围、问责程序、问责方式等方面，不同地区的问责规范存在着较大的差别，造成了同事不同罚、同责不同罚现象的大量存在，与公平、公正的法治社会基本理念相去甚远。所以，从全国看，行政问责的社会效果十分有限。随着行政问责制在法治政府建设中的地位和作用的日益凸显，必须改变“重制度颁行，轻制度统一”；“重实体规范，轻程序规范”的现状，而加快统一立法，完善问责制度，已成为提升问责公信力、体现政府责任心的必然要求。加快统一立法、完善问责制度的重点在于：一是必须提高立法层级。目前，部门规章和地方规章是我国行政问责立法的主要形式，至今为止，我国尚未制定一部国家层面的行政问责法律和法规，如全国人大立法或国务院立法。依我国立法惯例，对于某些有待进一步考察的立法事项，一般先地方或部门实践，待时机成熟时才上升到国家层面。笔者认为，行政问责已经过多年、多地方、多部门的立法实践和实际操作，其立法意义、规范构成和实践要求都得到了充分体现，应上升到国家立法层面，否则，长期不统一、低层次的问责乱象将严重影响法治政府建设的进程。二是必须统一问责规范。问责规范的统一，要求问责制度在权力与责任、权利与义务的设计上必须坚持统一的标准，包括问责主体的产生和类型、问责对象的性质和范围、问责事由的内涵和外延等都必须有统一、明确的规定，特殊情势下的特殊规定只能是统一原则前提下的例外，从而维护法律面前人人平等的法治尊严，从国家层面、从制度上克服我国现实问责中普遍存在的问责规范不统一现象。三是必须突出程序建设。我国执法和司法实践中存在“重实体、轻程序”传统观念的重要原因之一就是我国从古至今的法律制度建设一贯忽视或轻视程序规范的制定，使执法或司法的程序缺乏依据。近年来，尽管程序法制建设有了快速发展，但与现代程序正义的法治要求依然相距甚远。纵观我国数十部有关行政问责的地方规章和部门规章性质的规范性文件，除浙江、深圳、公安部等制定的少数法规、规章中辟专章规定问责程序外，绝大多数法规、规章中的问责程序均散见于实体规范中且条文少，难以操作。所以，在统一立法中必须突出程序规范、开辟专章规定，避免过于原则和脱离实际，从而使行政问责在公正的可操作程序保障下实现其维护公众权利和公民权利的法治目标。

本文作者：张华民工作单位：南京大学