垄断行业的行政与整顿

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本文作者：刘泉红工作单位：国家发改委经济研究所研究室

从前面的例子不难看出，我国某些自然垄断行业国企，往往习惯于倚仗自身的市场支配地位，甚至协同监管机构，做出一些损害消费者或是下游生产厂商利益的行政垄断行为，严重破坏市场公平竞争环境和秩序。现实生活中铁路、通讯等其他自然垄断企业通过行政垄断行为损害消费者利益的例子屡见不鲜，公众舆论对国有垄断企业涉嫌通过操纵价格、侵害消费者利益的质疑声也从未停止。1.国有垄断企业的市场优势地位源于体制因素。对垄断行业的骄纵，源于我国长期计划经济体制下的国有情结。究其根源，由于现阶段我国法制体系尚不健全，于是便更加习惯于强化国企的垄断地位，靠所有制来补充市场机制发育的不足，使自然垄断行业国企一定程度上代替政府发挥“看得见的手”的作用。诚然，长期以来国有经济部门在实现国家发展战略意图、增加国家财政收入、保障公共事业健康发展等方面发挥了重要作用，但效率低下、内部人控制等弊病也影响着我国的经济结构和国民收入分配结构的调整优化。从现实情况看来，很多自然垄断国企没能发挥其应有的作用，而是通过某些行政垄断行为成为了既得利益集团。尤其是垄断行业的大型央企是体制转轨改革过程中形成的“亦官亦商”的垄断力量，政府和国企的界限模糊导致反垄断机构对国企垄断尤其是拥有部分公共权力的大型央企执法不力。如果不根本破除国企在某些领域的不合理垄断，规范其侵害消费者福利的行为，我国的经济结构调整和发展方式转变很难取得突破性进展。2.某些产业规制机构具有维护乃至参与垄断倾本期话题BENQIHUATI32向。我国现阶段的反垄断实践中容易产生反垄断执法权与产业规制权的冲突问题，而我国的某些产业规制机构具有显著的维护乃至参与垄断倾向，反垄断部门对“规制俘获”导致的限制竞争行为、定价权滥用行为束手无策。我国在多个自然垄断行业建立了诸多规制机构，这些机构不会轻易放弃管辖权，他们适用各自的部门法规处理限制竞争案件，导致政出多门、执法效率低下。地方保护主义的存在给地方企业的一些垄断行为打上了保护伞，甚至直接干预市场行为，损害相关方的利益。地方政府的行政垄断行为限制竞争，使社会资源不能按效率原则进行优化配置，导致社会福利损失，而且由于“官商勾结”行为在推动价格垄断方面较一般经济垄断更加有恃无恐，对商家的暴利和投机行为起到了推波助澜的作用，在一定程度上更容易引发腐败行为。

要从根本上破除行政垄断，就必须从垄断行业改革、改进政府规制、提高执法绩效、舆论宣传引导等方面多管齐下，营造更为良好的市场竞争环境。1.深化垄断行业国企改革，切断利益输送链条。由于我国市场经济的发展过程不是从自由竞争逐步发展起来的，而是由高度集中计划经济体制下的行业性垄断、地域分割走向竞争性的市场经济，行政性垄断与传统的计划经济密切相关。而在西方国家，反垄断针对的是自然竞争下形成的企业，执法的政府是中立的第三方。因此目前我国反行政垄断最重要的意义是在政府行政干预和市场竞争机制之间设立一道“防火墙”。当然，要彻底解决行政垄断问题，光靠法律手段短时间内难以奏效，需要在经济体制和政治体制以及财政体制、人事制度等方面进一步深化改革。一言以蔽之，反行政垄断必须靠深化体制改革来推进。我国垄断行业的改革经过了十几年历程，目前陷入了徘徊不前的尴尬局面。现有的垄断格局和垄断利益并没有真正破除，更没有突破政企不分这一垄断的本质根源。如铁路行业就是一个典型的堡垒。长期计划经济体制所形成的国有企业政企不分的渊源很深，制约了市场竞争机制的发育。深入推进自然垄断行业改革，有利于反行政垄断持续有效地推进。其次，要合理分拆自然垄断行业的垄断业务和竞争性业务，切断关联交易利益链。我国一些自然垄断国企存在大量的关联企业，从事与主营业务相关的竞争性业务。如电网企业通过旗下全资和控股企业和科研机构，从事与电网主营业务密切相关的电力设备制造、电力勘查设计和电力建设业务，这些企业与电网公司存在大量关联交易。很多地方以政府发文形式来规定新开工楼盘的电力设施接入费用，也使电网公司的这一行为更加带有行政垄断色彩。垄断企业主业与辅业之间的关联交易，不仅扰乱辅业产品市场正常竞争，而且加大了对垄断国企的监管难度，因关联交易产生的高成本将全部由用户承担。因此，下一步的重点是出台具体的措施和明确的时间表，加强对政策执行力度的监管，并完善相应的体制机制推动政策真正落到实处。2.改进垄断行业政府规制，理顺反垄断与行业监管的关系。一般说来，自然垄断并不是《反垄断法》规范的范畴。但现阶段我国诸多看似“自然垄断”行业大多数并非“自然”形成，而是计划经济的遗产，即使相关行业具备某些自然垄断的特征，但其运营方式却是自然垄断与行政垄断相混杂，如电网、电信、铁路、民航等垄断行业具有典型的自然垄断和行政垄断交织的特点。改进自然垄断行业的政府规制对于治理行政垄断至关重要。对于自然垄断，要合理区分其是“好”或“坏”，即是否真正“自然”。真正的自然垄断不适用于反垄断法，属于政府规制的领域，价格或准入方面的规制虽对自然垄断有所约束，但并不彻底将其打破。而技术进步有可能使垄断的前提条件不复存在，有些自然垄断业务会因为科技进步而不再具有自然垄断属性，这时候就需要反垄断来加以规范。其次，理顺反垄断和行业规制机构之间的法律关系与职权配置是《反垄断法》有效实施的关键。必须着力构造有效竞争的市场结构，分层次、分步骤地放松经济性规制，加强社会性规制。要根据反垄断以及行业规制机构的职责和业务特点合理进行合理分工，有效提高执法效能，减少机构间的冲突，避免反垄断或行业规制机构为利益集团所左右。3.完善法规体系，提高执法绩效。要彻底破除行政垄断行为，必须加快出台反垄断法规的相应配套实施细则，尤其是针对行政垄断应出台专门的实施细则或规范性文件，构建起完整的法律法规体系，以使公众和执法部门的反垄断行为更具可操作性，从根本上缓解由于法律制度供给不足导致的执法困境。同时，还要抓紧清理各级政府部门出台的一些有悖《反垄断法》宗旨的部门规章和相关文件，真正减少《反垄断法》的执行阻力，充分发挥其市场竞争法的核心和“经济宪法”的作用。为进一步提高执法绩效，还必须合理界定执法机构职能，明确相关执法机构之间的分工和协调机制，适当的时候可考虑成立统一的国家层面反垄断执法机构，以维护反垄断执法的权威性，更加有效地排除各种行政权力的干扰。现阶段关键的问题要使各机构的反行政垄断理念和精神形成共识，并且各机构反垄断工作必须在本领域加快提高专业化程度，以确保反垄断工作的准确开展和相互协调。同时还要加强全社会尤其是主管部门和主要领导的法制意识，减少人为因素影响，增强《反垄断法》及其配套法律法规的执行力。4.加强宣传教育，强化社会舆论监督作用。定期开展反行政垄断知识宣传活动，广泛、深入、持久地开展反垄断教育，使反垄断的法律精神深入人心。充分发挥新闻媒体的宣传和监督作用，适时公布反行政垄断案件的最新调查进展，营造人人关心反垄断、人人维护反垄断的良好氛围和社会环境。以反垄断部门最近几年来反行政垄断调查的主要案件为素材，利用新闻媒体力量，在全国进行反垄断知识全社会普及性宣传，增强社会公众的反垄断法制意识和自我维权意识。同时要进一步增强反垄断执法的信息公开透明程度，只要不涉及到国家机密的事项，都可以适时公之于众，使反垄断的全过程都可以让社会公众知晓和参与，真正起到震慑行政垄断行为的作用。