公共行政的世界观与办法论

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本文作者：张乾友工作单位：中国人民大学公共管理学院

在公共行政研究中，说到对于实证主义的批判，以1968年召开的“明诺布鲁克会议”为标志的新公共行政运动是当仁不让的代表。不过，作为一场年轻人的会议，明诺布鲁克会议在很大程度上具有理论准备不足的特征，与会者们虽然表达出了对于实证主义的普遍不满，却未能从学理上给予实证主义以系统的剖析和打击，更没能为公共行政的实践提供一套替代性的指导思想。实证主义的思维方式仍然支配着官员与学者们看待行政世界的方式。由于这一原因，新公共行政运动迅速地走向了分化和衰落，使关于公共行政的规范研究进入了一个可以被称为“后明诺布鲁克时期”的相对较长的历史阶段之中。1976年，弗雷德里克森在《行政与社会》杂志上发表《新公共行政学的谱系》一文，将官僚制、新官僚制、制度主义、公共选择与人际关系学派都追认为新公共行政学的理论来源，彻底放弃了与传统决裂的明诺布鲁克立场。他认为，“与新公共行政相关的价值观多种多样，而且，这些价值观也并非总是一致的。因此，我强烈反对只有一个公认的新公共行政及其模型并且完全否定该领域过去的理论和规范的观点。而且，新公共行政在逻辑上也是出自对社会科学领域新知识的集聚以及将那些社会科学在公共问题上的聚焦。如果事实果真如此的话，那么新公共行政就具有一个丰富而重要的世系”［2］（P10）。试问，“旧”公共行政学难道没有一个丰富而重要的世系？以此为标准，新公共行政学何“新”之有？所以，这篇文章一经发表，就引起了新公共行政运动其他支持者的不满。在该杂志的下一期中，后来成为黑堡学派领军人物的瓦姆斯利率先对弗雷德里克森发难。瓦姆斯利认为，“在学术层面上，阅读该文后，我们很难不产生弗雷德里克森可以被解释（或误解）为是在说‘新公共行政学’并无太多新意的感觉，因为‘所谓新的都直接来自于指导着传统公共行政学的价值’。尽管承认‘新’的事物总是演化与传承的结果是很有价值的，但弗雷德里森还是给我们留下了一些可能与他先前的著作产生矛盾的印象。”［3］。在瓦姆斯利看来，当时的理论研究可以分为两类：“一种致力于扩展对某种现象的知识与理解。它不必然假定某种客观现实，但假定了一种可能性，即一种关于主要是基于重构逻辑的主体间现实的共识是可能的。这一类别的理论家试图观察科学的常例，并力求超然中立。它借鉴了社会科学的知识，但更力图补充这一知识体系。应用也许是重要的，但更多是一种第二位的考虑。另一类别的理论家主要关注的是借鉴社会科学的知识来指导实践与应用。当然，他们也对这种知识做出了贡献，但这只具有第二位的重要性。他们假定，现实是高度主观的，因而，发现这种现实对于增长、自我实现与管理者或生活情境中的其他人的行动是至关重要的。对这一类别的理论家而言，直接的经验性参与至少与超然中立一样重要，或更加重要。”［3］瓦姆斯利将第一种研究称为“新社会科学”，并认为，“对于公共行政理论的发展来说，‘新社会科学’可以做出最重要的贡献”［3］。至于第二种研究，尤其作为其主要代表的现象学，则“应当作为一种成熟的和价值导向的社会科学的补充而不是替代。”［3］就在瓦姆斯利还没来得及详细论述其“新社会科学”的主张的时候，他的这篇文章又成了登哈特批评的对象。登哈特叹道：“现在，我们也许必须宣布新公共行政运动的失败了———至少在它没能满足对它的所有期望的意义上。不过，也许我们期望得太多了！无疑，新公共行政运动的历史，尤其它在明诺布鲁克的开端，可能显示出新公共行政学并不是作为传统公共行政学的一种充分发展的替代方案而出现的。事实上，这一头衔本身可能只是一个漫不经心的称呼，归于其名下的只是一些彼此并无太多相关性的论文”［4］。但如果新公共行政运动失败了，公共行政学的出路又将何在？“瓦姆斯利暗示答案也许存在于一种‘新社会科学’之中，并将其描述为一种开明的经验主义。不幸的是，瓦姆斯利自己对这一‘替代方案’的讨论成为了公共行政研究中进一步的异常的例证。对他的许多观点的简短回顾将指出这些困难———特别是由于它们影响了弗雷德里克森对事实和价值的关注。我们将会看到，所谓新社会科学并没有实现事实与价值的和解，反而造成了这些概念糟糕的混淆”［4］。也就是说，所谓新社会科学在如何理解社会科学的传统难题上仍然是模棱两可的，因而也不见得有多少新意。登哈特认为，“在各个方面，不论新公共行政学还是新社会科学都没有表现出对传统途径特别是逻辑实证主义的大拒绝。举例来说，认为新公共行政学以一种现象学途径为特征，因而拒绝了实证主义的科学观的说法是不正确的。……另一方面，我们也不能把新社会科学看作对实证主义传统的实质性背离；它最多代表了对实证主义泛滥的一种谨慎的回应。”［4］要拒绝实证主义，首先必须拒绝实证主义的认识论基础，即事实与价值的二分。在登哈特看来，事实与价值的问题实际上是实践与理论的问题，由于实践者需要事实，理论家则呼唤价值，所以理论与实践的脱节就造成了事实与价值的分离。而这正是新公共行政学与新社会科学的共同局限：它们都有意识地与实践保持距离，自然不能解决实践和理论脱节的问题。尽管如此，新公共行政学与新社会科学的努力仍然是值得肯定的，“公共行政的研究者仍然有很多地方可以学习这些外在于实证科学框架的理论家。……通过承认人类具有开展有意义———这种意义给社会科学家造成了特殊的困难，这种困难远远超过了自然科学家所遇到的那些困难———的行动的能力，这样一种途径也许可以很好地连接理论与实践、事实与价值。”［4］新公共行政学与新社会科学之所以没能做到这一点，是因为它们没有重视praxis的观念。“作为一种研究与一项职业，公共行政迫切需要一种接合理论与实践、价值与事实、政治与行政的方式。除非我们真的能够迈向praxis，在社会政治发展的方向上接合反思与行动，否则我们就将受困于旧的二元论。尽管它们也容许某种进步，却将持续性地限制我们的潜能。因此，仅仅在旧有区分的语境下履行我们的工作可能已经不够了，新公共行政学与新社会科学都揭示了这种努力所遭遇的异常。只有通过对praxis的观念的完整解释，并将其应用于公共服务，我们才有可能超越理论／实践、事实／价值与客观性／主观性的问题。我们也许甚至能够超越政治与行政的二分，而那将意味着一种真正的新公共行政学！”［4］由此，借由praxis这一主要由现象学所复兴或者说再造的古希腊观念，建构新公共行政学的努力被明确地纳入到了现象学的理论视野之中，在明诺布鲁克会议中尚未得到充分体现的现象学诸流派逐渐承担起了为公共行政这一“生活世界”提供新的世界观与方法论的重任。

其实，早在登哈特之前，新公共行政运动的另一位积极参与者怀特（OrionWhite，Jr．）就已经提出了要在公共行政研究中引入praxis的想法，并且，与登哈特一样，他也从praxis的观念出发，对理论与实践的关系作出了新的分析。在怀特看来，早期公共行政的研究与实践是贴得很紧的，甚至是没有距离的，但这种没有距离的研究却并未带来公共行政理论的繁荣，而只是造成了研究的庸俗化。“在那个时候，这一领域在任何严格的意义上既不具有科学性，也不具有理论性。它的原则所基于的是从由相当明显的范畴构成的既有现实中得出的最低层次的抽象。因此，不存在理论与实践的鸿沟，因为当时的‘理论’仅仅是一系列粗糙而实际的原则。”［5］四十年代以来，随着公共行政“公共”意识的生成，公共行政的理论与实践也开始走向分离，“规范性考虑变得极为重要，‘公共利益’的理念则上升到了这一途径主要‘理论性’观念的地位。但是，公共利益概念很快变成了实践者宣称理念与实践存在鸿沟的基础。在‘现实世界’的大多数领域，公共利益被认为是不切实际的。”［5］正是由于这种分离，到了六十年代，“切题”（relevance）才成了一种时代性的呼唤。“几十年来，关注这一领域切题性的实践者与学者一直抱怨缺乏对于理论与实践的整合。对实践者而言，学者是抽象的、深奥的与理想主义的———对于政府的日常事务没有或只有很少的帮助。学者则认为实践者索取过度，侵犯了他作为顾问的职业角色，大学则变成了行政部门的研究机构———负责解决本应成为行政官员心烦之物的专门问题。”［5］要在根本上改变理论与实践分离的状况，需要向praxis求助。怀特认为，praxis意味着理论对实践的一种承诺，或者说责任。“然而，这样看待理论与研究并不等于达到了‘praxis’，后者的含义是对理论与行动的整合。无论一种理论多么连贯，无论其数据多么具有说服力，它都不能被带入实践———除非它作出这样做的承诺。……因此，责任就是理论与行动之间失落的链条。要将理论带进实践，行政官员必须愿意承诺把价值引入这种情境———在此之中，价值只能通过他的行动而得到传播与证明。……因此，要能够共同工作，学者与实践者都必须修正自己的立场。实践者必须承诺承担在他自己的处境中执行新的价值取向的风险。另一方面，学者必须对他试图推销给实践者的东西更加诚实。接受了一种理论，行政官员就被要求承担了一种政治风险。这一点必须认识到。如果学者愿意承认他是在处理价值，也许他将更能开发出一些可操作的策略来让实践者将其理论付诸实施。”［5］简单地说，学者与实践者都必须对价值作出承诺，这是因为，“公共”行动总是涉及到价值的选择与取舍，只要实践者与学者都认识到这一点，并积极地根据公共行动的价值属性而开展研究和实践活动，他们就获得了共同的出发点与基础，就能够实现理论与实践的重新整合。可以看到，怀特与登哈特在逻辑上是一致的，他们都认为，是由于学者和实践者没有共同作出对于价值的承诺，所以造成了二者视角与取向的不同，造成了理论与实践的分离。进一步说，怀特与登哈特都认为问题主要在于实践者而不是学者，是实践者对于事实的盲目偏好以及他将这种偏好在学者身上的强加，造成了他与学者之间难以弥合的鸿沟，因而需要引入praxis这样一个具有理论意识或者说价值意识的实践概念，通过在行动中注入理论来实现理论与实践的重新结合。也就是说，理论与实践的关系主要是一个实践问题。哈蒙不同意这种观点。在哈蒙看来，“理论－实践的差距基本上是一个理论问题，它必须去处理描述、解释和行动这三者之间的关系，而非仅只是象牙塔内的理论家和不经反省的行政人员的一个并发症”［6］（P26－27）。哈蒙看到，在日益职业化的工业社会中，所有职业化的领域都有一种变成预谋（conspiracy）的倾向，公共行政也不例外。“我们见证了越来越多顾客与其他受公共机构影响的人报告受到了那些官方职责是为他们服务的人的伤害与疏远。公共行政日益增加的‘职业化’不但没有减轻这种感觉，反而导致行政官员被公众认为已经加入了如律师、医师、精神病医生和教育家等更加公认的‘预谋者’的行列之中。”［7］这些预谋者利用信息不对称来实施他们的“阴谋”，也使他们的“服务”对象感觉落入了别人的预谋之中。就公共行政而言，随着学术研究专业化程度的提高，学者们日益背离其职责，而开始向行政官员贩卖华而不实的大道理，通过卖弄一些普通人看不懂的数据与模型来赢取利益与声誉。因而，如果说政府与民众关系的恶化是出于行政官员的预谋的话，公共行政理论与实践关系的恶化则是理论家们的预谋结果。由此，要改善政府与民众的关系，首先取决于官员能否放弃其预谋者的立场，同样的，要改善理论与实践的关系，也首先取决于理论家能否放弃其预谋者的立场。“我们主张，要做到这一点，社会理论必须同时提供关于实践的理论（theoryofpractice）和朝向实践的理论（theoryforprac－tice）———意味着它必须不仅是描述性的，而且是规范性的。这要求把对理论与实践关系的考虑作为理论工作的核心主题。”［7］也就是说，理论的对象不是理论自身，也不仅仅是实践，而是理论与实践———即上文所说的描述、解释与行动———的关系，只有以这种关系为对象，才能保证公共行政理论与实践的发展不会彼此脱节。具体来说：“（1）理论不应曲解它声称要去描述、解释或强调的主题；（2）当理论是关于社会实践的时候，其政治与道德内容应当得到明确的承认与对待；（3）社会理论应当被认为是从社会实践中产生的（尽管理论也会影响实践）；（4）社会理论家应当把他们自己理解成社会行动者，而不仅仅是观察者———而且这种理解应当在他们所发展的理论中得到反映；（5）对一般化与法则式的行为的理论兴趣不应否认或拒绝个人行动者的独特性与裁量行为。”［7］在哈蒙看来，能满足这些条件的行政理论就是“行动理论”，在行动理论中，“行动理论家竭尽全力去采纳行动者的视角，以最大限度地减少对交流中的意义的错误理解和表达。同时，这些理论家也是这种意义建构的一个参与者”［7］。在此，与登哈特和怀特主张赋予实践者以一种理论意识或价值意识的观点不同，哈蒙则提出了通过让理论家采纳“行动者的视角”的方式来接合与统一理论与实践的“行动理论”的途径。

上世纪四十年代，西蒙以一本《行政行为》而将逻辑实证主义的基本假设与方法引入了公共行政的研究之中，30年后，当对事实与价值的二分越来越感到不满的学者们准备对实证主义———很大程度上，它已经与行为主义合为了一体［8］———发起攻击的时候，他们所求助的则是另一种形式的行为（behavior），这就是行动（action）。哈蒙针锋相对地提出了一种公共行政的行动理论。哈蒙认为，“行动理论在根本上依赖于对行动与行为的区分。尽管这种区分在‘灰色地带’是不明显与困难的，但大致可以被认为等同于我们所做的事（即自觉的、有意的行动）与发生在我们身上的事（在这里我们的行为是被造成的而不是由意愿驱使或决定的）的区分”［7］。“行为如同一个客观实在的观念，是从属于行动这个更为广延的观念之中。行动则包含了对一般社会行动者可理解的意义和动机的考量”［6］（P87）。因此，“行动的概念提供了一项基础，使得那些基本取向是对行为的观念与分析的社会科学理论之适当性受到了挑战”［6］（P79）。以行为为取向的行为主义为何是不适当的？哈蒙列出了三大理由：“行为主义的问题不在于它研究人类行为，而是它经常：（1）不加批判地采纳一种关于人类行动的决定论途径；（2）把发现行为的原因当作其使命，而出于‘不科学’的理由拒绝考虑行为动机与意向；（3）因此把对大量人类经验———反思、判断、决定、质疑、批判、追寻与解决等大量其他自觉的和有意识的人类活动———的严肃探讨视为‘心灵主义的’和不相干的而加以拒绝。尽管行为主义已经取得了某些解释权力，并且在某些领域范围内无疑是合法的与重要的，但它完全无法对人类与人类经验给出一个合理的解释。”［7］事实上，“在日常生活中，我们把自己和其他人看作有意识的、任性的主体，而不仅仅是一个决定论世界中的因果力量。行动理论途径对这一常识性的观点采取了严肃的态度，而不是试图根据预先设定的科学兴趣来将行动简化为行为”［7］。也就是说，行动理论关注的是一个意义的世界，在这个世界中，由于行动者参与了行为的发生，因而重要的是行为对于行动者而言的意义，而不是它所由发生的具体原因；行为主义则假定了一个因果的世界，在这个世界中，一切事件都可以进行因果上的解释，某种原因必然导致某种结果，它的发生是客观决定的，行动者对此无能为力，他的任何举动自然也不具有任何意义。显然，后者是与我们在日常生活中的经验相悖的。因此，“行为主义背后的哲学是危机重重，它乃是一个实证论的形式：（1）它规定唯一可承认的知识是透过感官而获得的知识，而且（2）它抱持着一种信念，认为古典物理学中所摘要的科学方法和逻辑结构能应用在社会现象的研究上。实证论者的理论，不论是行为主义心理学或是关于较大社会单位的社会科学理论，只有在愿意接受先验的因果解释之下才站得住脚”［6］（P81）。而只要我们的生活拒绝这种假定的科学的因果解释，那么行为主义／实证主义之于社会现象的有效性就不复存在了。哈蒙的观点得到了哈默尔（RalphP．Hum－mel）的支持，但哈默尔并不同意哈蒙关于行动理论的提法，在哈默尔看来，这种理论的恰当名称应该是“意向主义”（intentionalism）。“行为主义研究行为，意向主义研究意向———即行为的意义。……在关于行为的研究中，意义是双面的。行为的意义由行为作者的意向给出，行为的意义也由观察者的解释给出。意义既是意图之中的，也是他人解释的。……意向主义的方法寻求弥合行为的意图之中的意义与解释性的意义以及作者与观察者之间的差距。……意向性是个人对他的理性与计划的自我理解。意向主义则是对个人自我理解的研究。”［9］如果说行为的作者就是实践者，解释者就是学者的话，则意向主义的主题就是弥合实践者与学者之间的距离了。与瓦姆斯利一样，哈默尔也给他所提出的意向主义贴上了“新科学”的标签，在他看来，“行为主义与意向主义都聚焦于个体与行动，但行为主义对个体自我理解的洞察受制于一种相对的主体性，而意向主义则贯穿着一种激进的主体性。意向主义科学希望对行为的作者有一个由内到外的完整理解，就像他看待自己一样；行为主义科学则渗透着与观察者有关的那些主体性的部分。……只有在观察者与观察对象已经共享了一个主体间性的领域的情况下，行为主义的著作才可以说是科学的。而意向主义则甚至在主体间性只是得到了部分共享或根本没得到共享的情况下都具有事实上的科学性”［9］。果真如此，则行为／实证主义根本算不得一种科学，它又如何对我们的生活作出真实的解释呢？在这里，显然，科学的标准已经从客观性变成了主观性，当然，这里的主观性（subjectivity）是在主体性（subjectivity）的意义上得到理解的。从这种基于主观性／主体性的科学观出发，行为／实证主义不仅无法解释真实的社会生活，而且对我们的社会生活造成了负面与消极的影响。怀特指出，“在实证科学的观点中，生活的意义就是解决问题。在这一模型下，生活变成了从一种解决到另一个解决的过程”［9］。我们知道，计算机是用来提供问题的解决方案的，而如果生活的本质就在于解决问题，那么人与机器还有什么区别？所以，行为／实证主义造成了人的一种物化或者说异化。“关键在于，发生争议时，焦点集中于外在的标准，而不是他人。因此，这种标准获得了一种强制性的现实，并构造出了结果。更重要的影响则是，由于这种标准的干预，涉及其中的人们并没有将彼此看作和承认为人。他们互相妥协，而随着妥协的发生，人的异化也就开始了。异化反过来导致了对他人的恐惧，对他人的恐惧则强化了在社会世界中强行植入外在标准的需要。这些就是支持实证科学模型的力量。”［10］有鉴于此，我们必须拒绝实证主义，“如果我们拒绝了实证主义模型，我们就处在了把人描绘成一个自由、负责的行动者的立场上。在他与他人的对话中，他必须在根本上依靠他对他人作为人类伙伴的承诺，以及作为其由以与他的同伴们建筑一个共同世界的交往工具的语言能力。……失去宣示真理的外部标准看来是抛弃实证科学模型的一种代价，但由此换来的则是对他人的依靠与信任。有了这种信任，人们就可以直接地彼此交往、彼此赞同、彼此信任与共同生活在一起”［10］。只有这样，我们才能重新拥有一个生活世界，而不是解决的、事务的与工作的世界。如果说怀特对行为／实证主义的批评还显得过于具有人文气息的话，登哈特的意见对于公共行政来说则更具有实际的意义。登哈特认为，“通过将我们限定在一种‘得到实证证明的话语模式’之中，我们没能定义一个反映了更广泛的社会与人类利益的价值系统。……甚者，这种理性模型及其更为现代的变种对关于社会科学研究角色的一种实证主义解释的依赖，只是强化了它对于技术的兴趣。尽管实证主义对事实与价值的区分最初被认为是发展一门真正的组织‘科学’的方式，但它无疑造成了公共行政同它与政治选择研究之间的历史联系的进一步分离”［11］。并且，正是由于这个原因，“公共行政今天面临着一场严重的合法性危机，指导这一领域思想与行动的基本范式也必须经受质疑。作为一种职业，公共行政经常被公民看成前进道路上的绊脚石，而不是公共利益的表达途径。作为一个学科，公共行政学没能提供一套足以连接理论与实践的有条理的和相对灵光的知识体系，反而首先关注的是发展用来有效地追求既有（尽管经常是过时的）目的的工具。从一个追求负责任的公共行动的社会的立场来说，公共行政不仅没能达到人们的期望，而且在既有社会控制模式的维护与扩张上起到了积极的作用”［11］。从这一观点来看，则拒绝行为／实证主义俨然已经成为解决公共行政所面临的各种危机，以及将人类从各种形式的支配中真正解放出来的一个先决条件了。

然而，实证主义只是一个衍生物，具体而言，是支配工业社会的工具／技术理性的衍生物。按照马尔库塞的说法，工业社会是一个“单向度的社会”，而所谓单向度，指的就是工业社会对于工具／技术理性的偏爱，而完全不给价值理性以生存空间。工业社会在追求工具／技术理性上的最大成就在于普遍建立起了官僚制组织，并通过官僚制组织而实现了组织中的人的工具／技术理性化，最终建立起了一个单向度的社会。行为／实证主义只是这个单向度的社会中的单向度的人的一种固有的思维方式，工业社会各个领域中的人都具有这种思维方式，公共行政则由于其官僚制组织的高度成熟与高度复杂而尤其具有典型性。因此，单纯批判行为／实证主义是没有意义的，要改变行为／实证主义对公共行政研究的支配，必须首先消除行为／实证主义的生存土壤，也就是工业社会的工具／技术理性追求及其对于公共行政实践的支配。登哈特看到，“对技术理性作为判断标准的日益增长的依赖似乎成为了今日公共行政的特征”［11］。对此，邓纳德（LindaF．Dennard）从“现代性”的角度作出了阐释：“现代性以对技术统治过程的痴迷为特征，这种过程最关注的是在对早已注定的结果的工具性追求中的人类缺陷的控制。……正是这种技术统治式的、控制导向的现代性模型构成了公共行政官员的特殊身份，这种身份与民主似乎有着持久性的冲突”［12］（P296）。在这里，通过将公共行政的工具／技术理性追求与现代性相联系，邓纳德暗示了它是一种具有历史性的现象，因而也包含了在新的历史条件下受到超越的可能性，而这正是体现了工具／技术理性精神的行为／实证主义研究所无法看到的。在这一判断的基础上，怀特与亚当斯指出：“关于公共行政研究、理论和知识发展的讨论大多数都未能顾及所涉问题的历史背景。大多数对该领域研究的批判并未将其方法和哲学的反思置于现代性———西方社会当前主导的历史意识的背景下。现代性的最大特征就是坚信科学和技术会将人类从自然和社会对其存在的限制中解放出来。……哲学家、社会理论家及后来启蒙时代的科学家们梦想着一个存在普遍真理、正义、善、繁荣和美好的社会。坚持科学分析思路和技术进步的结合，即所谓技术理性（technicalrationality），这个理想便能在科学、法律、经济、政府和艺术领域得以实现。”［13］（P1）怀特与亚当斯进一步分析了工具／技术理性的几大特征：“第一，相信科学和技术能够将我们从自然和社会对我们发展的限制中解放出来，无视仅仅依赖科学分析思路和科技带来的负面效应。第二，一种错误的信念，认为某人的研究或职业实践仅仅在其是‘科学的’时候才具有严谨性和客观性，也就是说，它必须遵循所谓‘科学的’程序。第三，忽略那些非科学化的，但对认知和行动同样合法的方式。”［13］（P2）可以看到，工具／技术理性具有明显的单向度性，因而，其在社会实践中的应用也造成了非常严重的后果：“技术理性要求对知识进行细致的划分，这种划分也不可避免地导致一种无背景、无时限的实践（比如，在专业和学科中缺乏历史意识）。缺少或没有背景的专业会使得人们无法有意义地参与到社会的更为宽广的道德和政治关怀中。”［14］（P24）于是，由于这种无知，事实就得以从价值中分离出来，并最终将价值排除在了社会生活的“事实”之外。由此，怀特与亚当斯总结到：“其一，技术理性狭隘地将理性界定为对手段进行协调以达到目的，而几乎不允许对目的本身进行任何理性讨论。其二，技术理性缩窄了我们对专业化的理解，严重降低了专业人士进行社会倡议和变革的能力。其三，对于信奉所谓普遍的客观的宏大历史叙事（如马克思主义或资本主义），而不能为我们的生活提供意义。这些宏大叙事只有一个取得了成功———即技术理性的隐性宏大叙事，技术理性被定义为科学分析思路加上对技术进步的信奉。除了解构所有知识的那些后现代‘叙事’以外，20世纪所出现的各种局部叙事都是基于这一隐性的宏大叙事发展而来的。”［13］（P2）因此，“技术理性文化已经培育出这样一种专业主义模式：在美国文化中，它使得集体与组织内人们易于服从———易于导致行政之恶———的现象进一步恶化”［15］（P1）。尤其是进入21世纪之后，这种“行政之恶”已经将人类带入了一个具有高度复杂性与高度不确定性的“全球风险社会”。因此，工具／技术理性以及基于它的所有发展都应当受到挑战，并得到那些非工具／技术理性的宏大叙事的矫正。哈蒙认为，“作为一个社会实践的范畴，由于公共行政基本所关注的是承担或有助于负有公共目的以及对于国家意志负有责任的机构之社会实践活动，因为这样的特质，所以或多或少有别于其他社会实践的范畴。不管是在事实或原则上，‘公共性’（publicness）这个观念涵盖的是那些负有责任的机制或者其他达致公共同意的方法，而这些机制或方法乃决定了这些实践活动的有效性或合法性”［6］（P16）。相应的，“公共行政理论必须涵盖价值问题和实践的关注（practicalconcerns），这些与自然科学是相当不同的”［6］（P18）。“特别是，公共行政中的理论并非仅仅关注于描述（descrip－tion）和解释（explanation），同时也关注于像‘行政责任’和‘公共利益’这种规范性的问题以及行政人员所面临的实践问题”［6］（P23）。全钟燮也从教学的角度提出，“无论如何，我们相信，对初学者而言，强调公共行政的政治与人性面是最佳的入门途径。再者，学生们应在极宽广的可能架构中，培养其对危机与现存公共议题的理解，而不能只从工具或理性的狭隘角度来定位问题。此外，对公共议题的漠不关心，及一般大众与政府部门的疏离，已经导致人们对此一领域之实质内涵的广泛误解，特别当公共行政人员过分依赖技术性的知识与专业的技能时，此种情况便日趋严重。事实上，在行政的本质已日趋复杂的情况下，欲解决非例行性与特殊的问题，端赖管理技术或科学方法，早已不敷应用”［16］（P2）。也就是说，公共行政的指导原则应当是价值／伦理理性而不是工具／技术理性，其中公共性是决定公共行政性质的根本价值标准，它决定了公共行政之于公共利益的责任。因而只要从公共性的观念与原则出发，我们就可以对公共行政开展一种新的社会建构，使公共行政彻底摆脱工具／技术理性的捆束，而走上追求价值／伦理理性的道路。

自上世纪70年代以来，具有现象学与批判理论背景的学者们对公共行政的理论与实践作出了大量的检讨，但由于这两种学说过于浓厚的哲学意味，虽然他们宣称要在praxis的观念下担负起行动的责任，这种检讨却迟迟没能形成一种实践安排，所谓praxis也仍然只是一种观念。尽管哈蒙、登哈特等人在各自更为专门的研究领域中都取得了相当的成就，但他们对于实践者的影响则是微乎其微的，无论行动理论还是praxis的观念都没能扮演起它们所宣示的接合理论与实践的角色。事实上，在实践中，所有规范性的理论著作加到一起，也不如一本《再造政府》有影响力。这是上世纪60年代以来所有公共行政学理论著作所面临的共同困境，它们都在呼唤切题，但却没能找到切题的正确方式，结果，尽管它们所处理的是更具根本性的问题，却难以对实践产生有价值的影响。也许正是由于看到了这一问题，早年也曾担当过现象学运动的急先锋，熟稔于各种“语言游戏”的全钟燮在晚年选择了一种更为通俗的语言和概念体系，对现象学家们的理论主张作出了一种更加符合现代政治与行政规范的表达，以图对公共行政的实践产生更为直接的影响。全钟燮看到，“为了适应20世纪工业化发展，回应当时政治、经济危机的需要，公共行政将主攻方向集中在管理的发展和职业化的能力上，它关注管理和职业化在提升组织效率和理性化水平中的应用。然而坦率地说，这一组织的（或管理主义的）途径代表着政策制定者或高层行政官员在维持现状或仅仅是渐进增量变革状态下的政策设计意图，而管理的途径已经越来越频繁地被证明在解决政治和社会困境问题上的不合时宜、回应力缺乏和效率缺乏。”［16］（P18）结果，到了20世纪末期，尤其是进入21世纪以后，人类社会开始频繁地爆发出各种各样的危机。这意味着，“建立在传统复合政治和现代管理理论基础上的公共行政，已经无法让我们理解今天的危机局面和复杂的人类现象了。进一步而言，这种过度强调管理的价值的公共行政思想主流，已经无法适应不断发展的民主潮流，不能解决社会冲突或者不能创造解决社会问题的坚实的生活基础。在现实的危机情形下，我们需要的恰恰是创造性地让辩证的社会化进程得以觉醒———使我们有能力连接怎样、能够怎样和应该怎样的关系，以达到改变社会和行政结构、行政过程的目的。换句话说，我们需要增进社会化进程，需要提升与社会交互作用的管理工具和技术，发展集体的和民主的治理方式，以造就更加人性、更加美好的社会。”［16］（P1）简言之，就是要对公共行政进行社会建构，而不放任它仅仅作为一种行政的或政治的建构物。社会建构意味着公共行政要对社会、环境与公民开放，这与传统公共行政对于确定性的追求是大为不同的。“现代公共行政的基本特征表现为，行政管理思路适应于一种稳定的组织环境，在这种环境中，服务和日常运作不需要太多的创新；在这种环境中，民众的价值和需求应该保持稳定；在这种环境中，组织对各种外部因素，如政治、顾客、技术和经济具有可预测性。但是，在当今全球化的世界里，没有一个组织能够如此平静。在快速变迁的社会中，社会现象不可能保持如此稳定，社会发展动力和社会持续变迁不断地将新的价值观、新的思想意涵、新的结构和新的网络引入。因此，直面后工业化社会动荡、不断演进的社会环境是每一个组织不可逃避的任务。环境、组织、信息技术和民众价值观的复杂性迫切需要行政管理者通过与民众的互动、对话和信息分享，促成新的理解和思维方式，促成与民众的广泛合作。”［16］（P2－3）换言之，社会建构就是让社会参与到公共行政的建构过程之中，也就是鼓励公民对于行政过程的参与。在这个意义上，“公共行政中的社会建构思想可以当作参与性公共行政的概念基础”［16］（P26）。在回顾20世纪的行政现实时，全钟燮发现，“应当看到，我们经历的许多重大变革不仅仅是由于政府积极发挥作用而产生的，尽管政府的积极干预具有多方面的效果，同时，社会变革也是民众在社会建构中经由集体选择与共同合作的结果。……如果没有广泛的公民参与，政府官员是无法完成这些项目的。可见，众多的成功和失败也许都能被归为高层政策制定者、专家、行政管理者、私营组织和公民之间互动的社会建构”［16］（P18）。因此，“21世纪公共行政最迫切需要的正是公民在提升公共价值中的积极参与能力。如果我们继续依赖政府和官僚的权力来强制地改变社会和世界，那么，我们将无法开启人类力图创造美好治理制度的潜能，在这一制度中，参与者能够采取集体行动来应对公共事务的各种挑战，诸如平等、社会公正、正义、包容、多元文化、参与、环境的可持续性和生活质量等。”［16］（P24）只有这样，才能证明与践行公共行政的公共性，反之，“现有公共行政强调将行政管理的重要性置于公共行政的公共性之上。效率、工具理性、职业主义、实证主义的和功能主义的认识论以及管理领导力均是主流公共行政的根基。这些假定基本上是从管理机构的功能出发，来服务于公共行政的目的，但是，它们却无力把握民众介入其中时社会状况的复杂性。隐藏在主流公共行政背后的理性把其关注的焦点放在经济、效率、绩效、目标维持和冲突管理，认为这样的思路是为公众提供更好的服务。然而，恰恰正是这种理性摧毁，起码是忽视了公民、商业组织、非政府组织和草根组织所发挥的重要作用，其实这些行动者本来能够界定地方问题并解决问题”［16］（P26）。因此，要实践公共行政的公共性，改变传统公共行政的单向度性，迎接全球化与后工业化的挑战，“民主治理和合作行动就是必然的。行政管理者和管理机构必须在组织成员之间创造分享和学习的机会，必须在行政管理者和公民之间促进互动的进程，以此，保证公民能够表达他们对问题的看法和观点。所以，未来行政管理者的角色将是超越现代公共行政统治和管理模式的局限性，通过沟通行动和公民参与来探索建构社会的富有意义的可选择途径。”［16］（P181）全钟燮认为，只要这样做了，就实现了公共行政的社会建构，从而就能满足社会对于公共行政的要求，进而使公共行政承担起领导社会迎接新时代之挑战的重任。对于公共行政领域的读者来说，社会建构是一个略显陌生的概念，但是，对于民主行政或者公民参与的提法，我们则是非常熟悉的。因此，当听到“公共行政的社会建构”这一表达时，我们也许会不知所云，但如果我们把社会建构替换为民主参与，则这一表达的含义就非常清楚了。也就是说，全钟燮在这里所提出的其实也是一种民主行政的主张，即要把技术理性支配下的传统公共行政重新建构为一种以公民参与为基本特征的民主行政。在这个意义上，全钟燮完成了对“后明诺布鲁克时期”公共行政规范研究的一种操作化，使学者们关于公共行政之世界观与方法论的抽象探讨在社会建构的名义下获得了一种具有可操作性的现实安排。无独有偶，20世纪90年代以来，“黑堡学派”、登哈特夫妇与弗雷德里克森等规范研究的代表人物都将视线转向了公民参与，无论黑堡学派的“重建民主公共行政”、登哈特夫妇的“新公共服务”还是弗雷德里克森所倡导的“公共行政的精神”，其核心都是公民参与，即通过公民参与来实现公共行政的民主化［17］。在这个意义上，公民参与和民主行政成了20世纪后期美国公共行政规范研究的一个共识性产出，成了学者们关于公共行政应当具有什么样的世界观与方法论的思考的落脚之处。通过这样的思考，学者们发现，与实证主义者的既有认识不同，作为一种社会治理实践，公共行政是一个由充满意义的公共行动所构成的世界，因而，这种行动的实践者与研究者也应当对这些意义作出相应的价值承诺，其途径就是对公共行政进行社会的或者说民主的建构，用前面所引全钟燮的话说，“通过沟通行动和公民参与来探索建构社会的富有意义的可选择途径。”于是，民主行政与公民参与就成了“后明诺布鲁克时期”美国公共行政规范研究不同于实证研究的独特旨趣所在。