国内依法行政的因素与途径

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本文作者：朱丽莎赵成忠工作单位：武汉科技大学

政府官员依法行政的思想观念没有根本树立我国是一个拥有两千多年封建史的国家，传统的治国方式主张礼法合一、德主刑辅，人治观念、等级观念和特权思想盛行；加上传统的为官之道，使官员存在着严重的“官本位”思想；新中国成立后，由于长期实行高度集中的计划经济体制，行政权力思想浓烈、公民权利观念缺乏，因而政府的依法行政理念未能树立起来。而这种为政思想具体又包括人治观念、以权治民观念和法律工具主义。①人治观念，即个人专制，其与“法治”相对立。现代社会仍有不少官员沿袭着“我就是法”，“权大于法”的执政思想，使得依法行政变成了依言行政，行政活动都围绕着领导命令进行，置法律于不顾。②治民不治官的观念，即用法来治人民，这种思想实质就是政府高于人民，人民被视为消极的被治者，也即维护高高在上的公权利益，忽视对人民利益的尊重和保护。就目前暴露出来的“暴力拆迁”、“违法拆迁”、“强制拆迁”问题反映了政府未在法律规定的范围内行使职权。许多官员正是因为法律观念不强、法律知识掌握不多、程序意识不够、“执政为民”理念不足、依法行政能力不高，才会导致任意行政、野蛮行政、违法行政的现象发生。③法律工具主义观念，其强调法律的存在仅仅为当权者服务。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。法律本应是保障人民权利及社会正义实现的桥梁，而非政府治民的工具。现实中虽然大多数政府官员都抱着积极学习法律、储备法律的心态，然而这只是为其有选择性地执法作铺垫，当法律对自己有利时就拿来适用，对自己不利时就拒绝执行；当需要用法律手段限制人民权利时，主动运用法律；当遇到法律要规制自身行为的时候，消极抵触的心理和行为就凸显出来。法律已从本应有效约束政府公权力行为的手段演变成政府实实在在管制民众的工具。行政人员普遍缺乏法律知识现代社会是一个法治社会，法治社会要求政府用法律来处理国家各项事务，如果政府官员掌握的法律知识不多，就会直接影响其用法律思考问题和解决问题的判断力和执行力，进而制约其依法行政能力的提高。就目前公务员队伍的法律素质来看，许多官员并不十分了解我国法律法规的内容，虽然有些地区组织官员学习法律和专业培训，但往往流于形式，且由于工作原因以及自觉性问题，对法律知识的掌握效果并不理想。所以绝大多数官员处在法律知识的边缘，脑海中仅是一个模糊的概念，甚至对一些重要的程序规定都不清楚；还有一些领导则并不重视依法行政能力的建设，习惯用人治的思维模式来处理事务，遇到问题就尽量绕开法律途径。此外，从法律知识到法律意识、法律思维和用法律解决问题的能力转换，对多数官员来讲难度较大。因此，行政系统脆弱的法治环境成为影响政府依法行政能力建设的一大瓶颈。政府机关和部门没有建立科学的绩效考核制度和监督体制首先，目前对政府官员的政绩考核偏重于经济发展指标，片面强调GDP的增长和体面的项目工程，部分省区还特别考核对招商引资任务的完成量，忽视了对其依法行政效果的考核。诸如如行政行为复议、行政诉讼案件发生率、行政机关红头文件合法情况等“硬性”指标，一般都没有纳入绩效考核的具体指标体系；而且制定出来的考核指标体系也不够量化、细化、刚性化，致使对政府官员依法行政行为的评价可操作性不强。考核机制的不健全直接影响政府官员依法行政的积极性。其次，政府官员能否依法行政还要看是否存在有效的监督体制，而现实中的监督以机关内部自纠自查为主，即政府系统内部的一种问责，这种监督实效有限。再加上外部监督不能形成合力，所以对违法行政行为应承担的责任得不到有效的落实，监督不到位同样制约政府依法行政能力的提高。

增强法律意识，牢牢树立依法行政观念（1）法律至上的意识。法律支配权力是法治的根本，政府官员应当抛弃旧的人治思想，树立法律至上的观念，遵守宪法和法律法规，维护法律的权威，将一切行政活动严格限定在法律的框架内。任何机关和个人都不能有超越于宪法和法律或者凌驾于宪法和法律之上的特权。（2）职权法定和权责统一的意识。首先，任何行政职权的取得和行使都必须有法律的明文规定；其次，现代政府不仅是法治政府，也是责任政府，政府享有的行政权力与所应承担的行政、法律责任应保持一致，坚决反对权大责小、有权无责、滥用权力、不负责任的官僚主义。（3）正当法律程序意识。法律追求的是公平正义，公平正义包括实体正义和程序正义，在某些实体法不能保护人民利益的情况下，程序正义就显得格外重要。因此，政府官员应当具有公开、透明、公正的程序观念。特别是在当前建设法治国家的背景下，提高政府依法行政能力就必须牢固树立正当程序意识，如通知、说明理由、听取意见或举行听证等程序都是促进政府依法行政的程序保障。（4）尊重和保障人权意识。法律的精髓在于限制公权力的使用以保障人民权利的充分实现，公权力的产生是为了更好地实现人民的各项权利，所以政府官员应当树立尊重和保障人民权利的意识，把切实维护人民的利益作为政府行政行为的出发点。只有切实地维护人民的利益，方能真正做到依法行政。加强理论学习，以学习促依法行政能力重视学习，善于学习，是我党的优良传统，总书记“七一”讲话时强调，全党同志一定要加强学习，尤其是法律知识的学习，这也是保证依法治国的根本。拥有丰富的法律知识、严谨的法律思维以及熟练的执法技能是任何一个行政官员必不可少的硬性贮备，这既是政府官员的一种责任，也是法治社会发展的需要。因此，笔者认为，要想提高政府的依法行政能力，就要加强官员法律理论知识的学习，把学习法律法规作为一项长期的制度贯彻实施，建立法律知识学习培训长效机制。通过学习社会主义法治理论、宪法、法律、行政法等相关内容，同依法治理实践紧密结合，明确依法行政的目的，增强学法用法的针对性和实效性，从而将法律知识有效转化为执法行为。完善制度建设，用制度保障依法行政能力制度问题是政府行政管理中一个最根本、最长远、最具全局性的大问题，制度的优劣、科学完善与否都直接影响到政府的行政活动是否规范、是否合法。行政组织对社会的管理是一种执法行为，应当按照法定的办事规则、程序进行。所以，笔者认为，提高政府依法行政能力应从以下制度着手：（1）充分落实民主参与机制。人民群众是社会的主体，是权力的所有者，对政府工作享有知情权、参与权、表达权、监督权。落实政府依法行政的民主参与制，就是要建立和完善各项具体制度：在政府立法方面，要建立决策草案意见公开征集制度、专家论证制度、民主旁听制度以及风险评估制度等，保证决策的科学性、可操作性；在行政执法方面，要建立和完善行政执法投诉制度、行政处罚、行政许可听证制度等，以切实维护人民的各项权利；在行政监督方面，建立行政违法媒体网络曝光制度、重大违法犯罪案件举报奖励制度以及行政复议和国家赔偿制度，以有效制约政府公权力行为。通过完善民主参与制，使公民能够广泛参与到政府立法、行政执法、行政监督的工作上来，使依法行政工作真正反映民意。（2）完善政府绩效评价机制。要有一套科学的依法行政工作绩效考核评估指标体系，定期开展对政府官员依法行政能力和依法执法成绩的考核工作。具体来说，就是把政府制定法规文件的合法性、履行法定职责情况、学法用法的实际效果、行政案件的处理等情况，量化为依法行政的考核内容和标准，把考核评价结果与任用辞退、晋升奖惩、培养教育和评先评优挂钩，奖优罚劣。通过建立该体系，把能否依法行政作为官员政绩和能力考核的重要方面，加强对官员依法行政的制度制约，逐步培养其依法行政的自觉性。（3）强化政府行政问责机制。具体说来，在问责程度上，一要制定问责机制的强制性规范，将依法行政的各项任务和责任主体细化量化，层层分解到单位、职位和个人，增强操作性和可行性，真正做到有错必纠、无能必问、庸能必责；二要重视对实践中行之有效的问责制的经验、模式、成果的总结和概括，使其固定化，上升为法律法规，将官员执政的问责行为与现存法律相对接，才能保证政府的依法行政具有更持久的效果。在问责形式上，要建立现代立体化、受众覆盖面最广的电视问责方式。与以往电话或网络的问责，只听其声或只见其闻，不见其人的方式相比，电视问责能够让行政官员直面市民代表，接受更直接、更直白的群众问责，给官员造就一种巨大的问责压力，强化内心依法行政的信念。（4）健全对政府权力的监督机制。首先，在监督主体层面，要建立开放式、全方位的监督机制，除了同体内部监督外，更要加强异体监督力度，引导扩展不同主体参与监督，包括人大、政协、司法、公民和网络媒体等监督，形成一个多管齐下，内外并举，比较完善的有效制约机制。其次，在监督范围和内容层面，突出对官员行政活动和依法行政能力的监督，始终确保其能在法律的框架内依法执政。需注意的是，由于依法行政的内容复杂、专业性强，一般人员对政府行为的合法性很难进行监督，因而，政府法制部门的监督作用就显得极其重要。（5）加强公务员队伍建设制度。政府官员依法行政能力与其法律素质密不可分，确保官员的法律素质就要提高用人标准、完善考核制度。在选拔公务员及领导干部时，应该把对法律知识掌握程度、官员依法行政的能力的高低作为一个重要的选拔标准，考核其对法律、行政法基本知识及本部门法律知识的把握情况，考核将法律知识运用于实践的能力。只有在公务员入口上严把关，才能为政府依法行政能力的建设创造良好的人才条件。