征地补偿的行政机制探索

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本文作者：吴兴国工作单位：安徽省社会科学院

我国现行《土地管理法》仅规定了土地所有权和使用权发生争议时的处理途径①，并未对征地过程中因补偿安置发生争议的具体救济渠道作出规定。“国法[2011]35号文”出台之前，国家层面的对征地补偿安置争议处理程序作出规定的法律文件主要是《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)，该条例第25条第3款规定:“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征地的人民政府进行裁决”。该条规定不仅将裁决对象局限于“补偿标准”，而且也没有对具体的裁决程序作出进一步规定，因而在实践中并没有多少可操作性。一些地方对推行征地补偿安置争议协调裁决制度存在着畏难情绪，《实施条例》规定的协调裁决制度并未在全国普遍开展。随着征地补偿安置引发的矛盾纠纷日益突出，国土资源部在2006年6月发出通知(“国土资发[2006]133号”)，要求各地在2006年底前全面建立征地补偿安置争议协调裁决制度。②然而，各地争议裁决制度的出台并没有从根本上解决征地补偿安置纠纷，因征地补偿引发的群体性事件仍然层出不穷。究其原因，主要有以下几点:其一，《实施条例》规定的裁决机关是批准征地的人民政府，根据现行《土地管理法》，这项任务实际上落到了省级人民政府头上，具体则由省级国土部门负责。但是，省级国土部门并不具备解决大量征地补偿安置纠纷所需的人力、物力。2005年，全国发生近2万起因征地引发的群体性事件，即使平均分摊，每个省也有六七百起，如果这些纠纷都被提请裁决，很难想象国土部门可以在短时间内公平、公正地裁决如此众多的纠纷。在这种情况下，《实施条例》规定的当地政府先期协调(各地出台的协调裁决制度也都有由市、县人民政府先期协调的规定)，往往就成了省级国土部门不予及时裁决的借口。另外。根据《实施条例》的规定，征地补偿、安置方案是市、县国土资源部门根据经批准的征地方案拟订，并报经市、县人民政府批准后实施。由国土资源部门来承担征地补偿安置争议裁决工作，不免给人有既当“运动员”，又当“裁判员”的感觉，也难免有“自己做自己法官”的嫌疑。裁决的公平与公正会受到质疑。其二，《实施条例》对裁决对象的界定过于狭窄，导致实践中围绕征地补偿方案的大量现实纠纷不能提请裁决。《实施条例》规定裁决的对象限于“补偿标准”，对于“补偿标准”的具体含义，各省级政府出台的协调裁决制度做出了不同的解释。有些地方对“补偿标准”的限定非常窄，例如，湖南、山东明确将“因青苗和地上附着物的种类、数量的认定引起的争议”排除在可裁决纠纷之外。③事实上这些争议是引发纠纷的重要因素。另外，在实践中引发征地拆迁群体性事件的一个重要因素是农民对补偿费用的支付分配方式、安置的具体方式不满④，这些明显不属于《实施条例》规定的“补偿标准”范围，因而不能提请裁决。其三，裁决申请人资格受到严格限制。一些省市出台的争议协调裁决制度对申请人资格进行了严格限制。例如，湖南规定只有被征地的农村集体经济组织才能成为申请人;天津和浙江规定个人只能就青苗补偿和地上附着物补偿标准争议申请裁决。⑤如果农村集体经济组织不申请裁决，利益真正受到侵害的个人没有任何办法获得救济。“国法[2011]35号文”将裁决权分解到批准征地补偿、安置方案的地方政府，废除协调前置程序，同时将裁决的对象由补偿标准扩展到完整的补偿、安置方案，在很大程度上解决了《实施条例》规定的裁决程序在实施过程中的上述问题的前两个。然而，对于上述第三个问题，尽管通知明确承认了农民个人的申请人地位，与一些省份将申请人局限于集体经济组织相比有了一定的进步，但它仍然否定被征收土地的其他权利人的申请人地位，仍然存在申请人范围过窄的问题，下文对此作重点分析。

界定裁决的法律性质是确定申请人范围的前提。“国法[2011]35号文”出台前，裁决的法律性质一直不明确。如果按照字面解释，将《实施条例》所谓之裁决认定为行政裁决———一种特殊具体行政行为，则其申请人的范围可以由具体法律法规自行规定⑥。然而，根据行政法一般原理，行政裁决指的是行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的特定民事争议进行审查并作出裁决的行为。[1](P249)征地补偿安置显然不是平等民事主体之间的民事行为，而是市、县人民政府依据法律法规作出的一种具体行政行为。因此，上级政府对补偿安置纠纷的裁决，本质上应该属于行政复议，而不属于行政裁决。因此，“国法[2011]35号文”将裁决认定为行政复议是符合行政法原理的，它解决了长期困扰的“裁决”的法律性质不明确问题。然而，它又将复议申请人限定于农村集体经济组织和农民，这一点不仅有悖于行政法的基本原理，也与现行《行政复议法》等相关法律、法规的规定不相符。行政复议是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益，而向法定的行政机关申请复查，行政机关对具体行政行为进行审查后作出复议决定的活动。[2](P95)行政复议的目的是行政机关内部的自我纠错和对外部行政相对人提供行政救济。[3](P105)法律之所以在赋予行政相对人针对行政机关具体行政行为可能侵犯其合法权益的司法审查救济权的同时，赋予其行政复议救济权，一个重要的原因是行政机关内部层级监督具有司法监督不能比拟的效率。行政复议和行政诉讼在受案范围上具有高度的重合性。为了确保公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯，理论上只要是行政相对人认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益，都可以提起行政复议。[4](P347，P352)《行政诉讼法》第37条规定，“凡是可以提起行政诉讼的案件，都可以申请复议”，而该法第11条规定，“凡是行政机关侵犯人身权、财产权的具体行政行为，都可以提起行政诉讼”。同样，《行政复议法》在列举可申请复议的行政行为时，专门有一款兜底性规定，即公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他具体行为侵犯其合法权益的”，可以提起行政复议(第6条第11款)。从上述行政法基本原理以及《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定可以看出，适格行政复议申请人需要满足的基本条件只有两点:其一，必须是公民、法人或者其他组织;其二，认为自身权益受到行政机关具体行政行为的侵害。作为最重要的基础性生产资料，土地上附着的权利很复杂，相应的权利人种类也很多。在我国当前的法律框架下，可能受到征地具体行政行为直接侵害的权利人和利益相关人起码有以下几类:土地所有权人、土地承包经营权人、承包经营权流转的受让人、集体建设用地使用权人、集体建设用地使用权流转的受让人、集体土地地役权人。这些类型的权利人都应当具备征地补偿安置争议申请人的资格。“国法[2011]35号文”将复议申请人局限于被征地集体经济组织和农民，明显有悖于行政法的一般原理，也与《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定不符。当然，征地具体行政行为影响上述类型的权利人权利的途径并不相同。从法律关系上看，土地所有权人、土地承包经营权人是征地具体行政行为直接影响的对象———行政对象人;而其他类型的权利人则是因政府征地行为影响自己受让的行政对象人的权利，进而间接影响了自身权利———这些权利人在行政法上往往又被称为行政相关人。逻辑上说，行政相关人可以通过要求行政对象人提起行政复议的方式间接实现自身的权利诉求。但是常识告诉我们，自身才是权利的最佳维护者，行政对象人对于维护他人的权利肯定不会积极。由于这个原因，在行政复议中，能够成为申请人的不仅是具体行政行为的直接对象，也可以是权利受到间接影响的行政相关人。

(一)土地所有权人土地所有权人是征地法律关系的最直接作用对象，其当然具有提起征地补偿安置行政复议申请人的资格。在我国，农村土地属于农民集体所有，《土地管理法》将集体所有具体划分为三种情形，即村农民集体所有、村内农民集体所有和乡(镇)农民集体所有。根据《土地管理法》规定，上述三种类型的农民集体所有土地，分别由村集体经济组织或者村民委员会、村内农民集体经济组织或者村民小组、乡(镇)农民经济组织具体经营、管理(第10条)。根据《物权法》，上述三种农民经济组织分别代表相应集体行使集体土地的所有权(第60条)。救济权是行使所有权、经营管理权的一个当然内容，因此，上述农村集体经济组织当然具有补偿安置争议行政复议申请人的资格。值得一提的是，除了上述农村集体经济组织，土地的真正所有人———农民集体能否成为适格的申请人?对于这个问题，从《土地管理法》和《物权法》会推导出完全相异的结果。如果根据《土地管理法》，农村集体经济组织行使的经营管理权和农民集体拥有的所有权并不矛盾，农民集体应当具备申请行政复议的资格。但是，如果根据《物权法》，则农村集体经济组织才是代表农民集体行使集体土地所有权的适格主体，农民集体本身不能行使所有权，因而不能申请行政复议。本文认为，《物权法》将农民集体对自身土地的所有权完全交由集体经济组织行使并不适当，实践中农村集体经济组织怠于维护农民集体利益的例子并不鲜见。因此，我国起码应当赋予农民集体有条件的申请人资格，比如，在农民集体要求本集体经济组织提起行政复议得不到满足的情况下，直接准许其作为申请人提起行政复议申请。(二)土地承包经营权人征地具体行政行为直接剥夺了土地承包经营权人的土地使用权，补偿安置是行政主体对承包经营权人丧失土地使用权的补偿，后者当然具有就补偿安置方案提起行政复议的权利。“国法[2011]35号文”明确了农民的复议申请人地位，这里的“农民”，实际上指的是农村集体经济组织的成员，也就是土地承包经营权人。但是，在现有法律框架下，土地承包经营权人却不仅仅是农民集体经济组织的成员，即“通知”所谓的“农民”。根据《土地承包法》，土地承包经营权人分为两类:一是家庭承包形式的土地承包经营权人———农村集体经济组织成员;二是其他方式承包(通过招标、拍卖、公开协商等方式取得不宜采取家庭承包的“四荒”土地承包经营权)的土地承包经营权人。后者既可以是本集体经济组织成员，也可以是外来单位或者个人(《土地承包法》第48条)，他们也应当有权就补偿安置争议提起行政复议申请。需要指出的是，尽管《实施条例》规定只有地上附着物和青苗补偿费可能归属于集体经济组织成员以外的承包经营权所有人所有(第26条)，但这并不意味着他们只能就此类补偿标准和支付方式提出复议申请。政府基于公共利益需要征用公民私人合法财产需给予权益人公正补偿，是现代法治的基本要求。[6]我国2004年《宪法修正案》明确指出，公民的合法私有财产不受侵犯，国家征收或者征用公民的私有财产应给予补偿(第22条)。在实践中，对承包经营权人仅仅支付地上附着物和青苗费可能远远不能弥补其丧失经营权的损失，在这种情况下，我国应当准许他们就要求以其他方式补偿安置提起行政复议申请。对于集体经济组织以外的承包经营人的申请人资格问题，实践中可能还会遇到另外一种情况，即他们取得承包经营权的程序并不符合法律要求。《土地承包法》规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准”(第48条)。但是在实践中，很多外来组织或者个人和集体经济组织签订的土地承包协议并未依法履行上述法定程序。对于这些没有取得合法承包经营权的外来承包人，本文认为应当否定其补偿安置争议申请人的资格。之所以如此，主要原因有二:其一，《合同法》第52条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。由于承包合同无效，被征土地上的附着物和青苗就不能被简单地认为归承包人所有，承包人因而不能依据《实施条例》第26条主张补偿安置争议行政复议申请权。⑦其二，《土地承包法》的上述程序性规定，旨在防止集体经济组织和外来组织或者个人合谋损害全体集体经济组织成员的土地权益，否定外人的补偿安置争议复议申请人资格，可以对他们形成一定的威慑。(三)承包经营权流转的受让人流转，指的是通过承包取得的土地承包经营权人以合法方式将土地经营权让与他人。随着工业化和城镇化的不断深入，承包经营权流转越来越成为一种常态。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，“按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”依法流转的土地被征收后，受让人的土地经营权灭失，不仅意味着其在土地上的投资化为乌有，也意味着他们必须另谋生路，受让人如果认为补偿安置方案对自己有失公平，依法提起行政复议不容置疑。需要指出的是，《土地管理法》规定的征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，由于前两项补偿的对象是土地所有人，即集体经济组织成员，在这种情况下，以承包经营权受让人身份申请行政复议的对象只能是地上附着物和青苗的补偿费，这种结果对他们来说可能很不公平。实践中承包经营权流转的目的通常是发展规模化经营、拓展农业生产方式(如发展农业旅游观光产业)等。受让人从事这些经营的先期投入成本往往非常大，一旦土地被征收，其受到的损失绝不仅仅是地上附着物和栽植物，其先期投入的市场开拓、雇员培训等成本都将化为乌有。除此以外，营业关门还意味着经营合同违约、雇员解聘补偿等一系列负担。将受让人申请复议的对象限于地上附着物和青苗费补偿很不公平，我们应当允许他们就其他损失的补偿方式或者要求政府采取适当安置措施提起行政复议。现行《土地管理法》对征地补偿费类别的规定仍保留该法1986年初次颁行时的原样，在当时，农业规模化、拓展化经营并不普遍，如今时过境迁，相关法律规定应当顺应形势修改完善。(四)集体建设用地使用权人《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”根据这条规定，我国集体建设用地使用权人只包括三种类型:乡镇企业、乡(镇)村公共设施管理人和公益事业单位、宅基地使用人。《物权法》规定，因征收、征用致用益物权消灭的，用益物权人有权获得相应补偿(第121条);征收个人住宅的，应当保障被征收人的居住条件(第42条)。宅基地使用权属于用益物权的一种，根据上述规定，宅基地使用人毋庸置疑具有补偿安置争议行政复议申请人资格，“国法[2011]35号文”对此也作了明确规定。我们这里需要讨论的是，如何处理乡镇企业用地以及乡(镇)村公共设施和公益事业用地被征收时征地补偿安置争议行政复议申请人的资格认定。乡镇企业有广义和狭义之分。广义的乡镇企业包括乡镇集体企业和乡镇非集体企业(私营企业、个体工商户)，狭义的乡镇企业则仅指前者。[7]根据《土地管理法》第43条的规定，能够享有集体建设用地使用权的应该只有乡镇集体企业，即乡(镇)或者村兴办的企业。⑧实践中乡(镇)或者村兴办企业的形式有很多种，既可以独资兴办，也可以与他人合资、合作兴办。对于乡(镇)独资企业，其土地用益权人实际上就是乡(镇)、村集体经济组织。所占建设用地被征用，受损人也是乡(镇)、村集体经济组织。在这种情况下，乡(镇)、村集体经济组织完全可以作为申请人对企业用地被征收的补偿安置方案申请复议，它们也完全具有提起复议申请的动力，赋予企业独立的申请权并无实益。对于合资、合作企业，征地行为损害的不仅是乡(镇)、村集体经济组织的利益，也损害了其他出资人、合作人的利益，在这种情况下，我国应当赋予企业独立的复议申请人资格，以便于其维护自身合法权益。对于乡(镇)村公共设施和公益事业用地被征收，由于这些土地的用益权人是集体经济组织，受益人是集体经济组织成员，因此也没有必要赋予公共设施管理人和公益事业单位独立的申请人资格。(五)集体建设用地使用权流转的受让人对于集体建设用地使用权流转，存在广义和狭义两种理解。广义的集体建设用地使用权流转，包括集体建设用地使用权人以出让、转让、出资入股、出租、转租、抵押等各种形式让与他人享有;⑨狭义的集体建设用地使用权流转则不包括出资入股和抵押形式的使用权流转。由于合资、合作乡镇企业(出资入股)的集体建设用地使用权人的申请人资格问题前文已有论述，而对于集体建设用地抵押权人的申请人资格后文将会讨论，因此下文仅讨论狭义的集体建设用地使用权流转的受让人的征地补偿安置争议申请人资格问题。集体建设用地使用权受让人对于被征收土地有自身独立的利益，当这些利益因政府征地行为而湮灭时，他们理应获得对补偿安置的行政复议救济权。但需要指出的是，截至目前，我国法律对集体建设用地使用权流转仍然实行严格的限制，尽管在实践中使用权私下流转已经很普遍，但它们并不都能获得现行法律法规的肯定。虽然近年来要求放松限制的呼声很高，但在相关限制性法律法规未废除之前，对于不合法的受让行为，我们仍不能赋予受让人申请征地补偿安置行政复议的资格。根据《土地管理法》第43条的规定，集体建设用地的三种类型应当都具有专属性，彼此之间不能互换。基于这个原因，乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地使用权不存在合法流转的可能，可以流转的只有宅基地使用权和乡镇企业建设用地使用权。对于宅基地使用权，根据《土地管理法》第62条规定，其合法流转的唯一途径是随住房出售让与受让人。由于国务院1999年颁发的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定农民住宅不得向城市居民出售，合法的宅基地使用权受让人只能是购买农民住房的非城市居民。因此，只有这类受让人在其买受的房屋被征收时，可以作为宅基地使用权受让人，对补偿安置方案申请行政复议。对于乡镇企业建设用地使用流转，当前的有关规定存在模糊之处。根据《土地管理法》，只有在乡镇企业破产、兼并等情形下才可能发生集体建设用地使用权转移。但是，国务院2004年出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。从2000年开始，国土资源部也一直在推动地方集体建设用地流转试点，各地也陆续制定出台了引导和管理当地集体建设用地使用权流转的地方性规定。这些规定对流转的对象一般并无严格限制，对于流转的条件，一般也仅规定符合规划即可。[8]综合考虑上述因素，本文认为，对这类土地使用权流转的合法性认定不能囿于《土地管理法》的规定，而应当以各地的地方性规定为准。符合地方规定的集体建设用地使用权流转的受让人，可以就其建设用地被征用的补偿安置方案申请行政复议，不符合地方规定的违法流转，受让人则没有提出行政复议申请的资格。(六)其他土地权利人除了上述权利人外，因征地利益受到影响的其他土地权利人还有地役权人、土地相邻权人、土地抵押权人。土地地役权是根据合同约定利用他人土地以提高自己土地利用效益的用益物权。《物权法》规定，因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿(第121条)。因此，土地地役权人有权在供役地被征收、自身不能获得相应补偿时，对征地补偿安置方案提起行政复议申请。土地相邻权是基于自然、历史传统等因素，在相互毗邻的土地所有人或者使用人之间，一方为了合理行使其所有权或使用权，享有要求相邻方提供便利或是接受一定限制的权利。虽然《土地管理法》、《物权法》等没有补偿被征收土地相邻权人的规定，但相邻土地使用权人在邻近土地被征收作其他用途时，其原本享有的一些便利可能不复存在，如果由其自行承担这些损失，显然有失公平。因此本文认为，我国应当依据2004年《宪法修正案》第22条关于私人财产保护规定的精神(相邻权本质上是所有权或者使用权的延伸)，赋予土地相邻权人对因邻地征收给自己造成的损失的求偿权，土地相邻权人有权对征地补偿安置方案提起行政复议申请。最后分析一下土地抵押权人的申请人资格问题。我国《担保法》规定，抵押物灭失所得的赔偿金，应当作为抵押财产(第58条)。根据这一规定，在使用权被抵押的土地被征收后，抵押财产实际上变成了抵押人所得的补偿费。如果补偿费低于法律规定的标准，则抵押权受到损害，因此我国应当赋予合法取得土地抵押权的抵押权人就征地补偿费提起行政复议的权利，以便于其维护自身权利。