行政伦理建立思索

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中共十六大从全面建设小康社会的全局出发第一次提出社会更加和谐的战略目标,中共十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会的战略任务,中共十六届六中全会明确提出到2020年构建社会主义和谐社会的九大目标和任务。〔1〕构建社会主义和谐社会是马克思主义在当代的发展,是我国新时期的战略目标,符合广大人民群众的根本利益。而行政伦理建设是社会主义和谐社会的一项重要指标,也是构建社会主义和谐社会的重要内容,意义重大。

一、行政伦理建构的影响因素

从理论上讲,行政伦理学是一门独立的科学,有自己独立的研究领域;从实践上讲,行政伦理的建构是一个国家一个政府自身完善的标准和途径。综合来看,行政伦理的建构是受多方因素制约的,主要包括一下几个方面:

1.国家政治环境。我国是社会主义国家,国家的根本政治制度是人民代表大会制,基本政治制度是民主集中制,这都表明国家权力属于人民,人民是国家的主人,人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这样的政治制度和政治体制决定了我国的政治环境是良好的,人民可以通过各种途径参与对国家事务和社会公共事务的治理,可以通过听证等参与公共政策的制定,而政治环境是整个行政环境的重要组成部分,因而我国当前的政治环境有利于行政伦理的建构。

2.文化历史传统。一定程度上可以说,国家大政方针的制定、法律规章的制定要该国历史文化传统的影响,文化传统经过历史的积淀已经形成了一种约定俗成的、潜移默化于人内心的“规则、原则”,已经成为人们行为的一种内在法则,这些内在法则指导着人们的行为。五千年的华夏文明发展到今天,勤劳、朴实、节俭是人民头上的光环,这些“软规则”也影响着社会的建设和发展。〔2〕行政伦理本身就包括道德伦理因素,我国几千年的文化积淀早已形成了君臣、父子的伦理关系,中华民族优良的道德素质更是无可置疑,这些都影响着行政伦理的建构。

3.公共行政学和行政伦理学在国际和国内的发展现状。行政伦理学源自美国,特里•L•库伯的《行政伦理学》至今在国内外仍有广泛影响,其所建构的行政伦理框架、行政伦理的发展趋势等仍有较大意义,书中的论段更是经常被引用。但是随着社会的发展,整个公共行政学和行政伦理学都有新的发展,20世纪70年代末西方新公共管理运动兴起,以英国为代表,通过市场化、民营化等途径进行政府再造,提高政府的运行效率,提高政府的服务水平,提升政府对公民的回应性,把公民当成顾客把公民满意度作为政府服务水平的重要指标。之后以登哈特为代表的新公共服务理论出现,调出了政府“划桨”与“掌舵”的争辩,强调政府的职能就是服务。同时,公共治理理论兴起,提倡多元主体治理社会,解决社会公共问题,政府不再是唯一的治理主体,社会和公众也是治理主体,由此,公民的主体地位更加突显出来。这些理论先后传入我国,国内大多学者纷纷解析,并根据我国实际情况适当发展,尽可能实现“西学中用”。行政伦理学在我国的发展从无到有,从简单到丰富,学术成果数量和质量均程上升趋势。以张康之教授为代表的行政伦理学者发表了大量的学术著作,《寻找公共行政的伦理视角》、《行政伦理的观念与视野》等著作先后问世,这些学术发展无疑影响着整个行政伦理学的发展和行政伦理的建构。

二、行政伦理的建构原则

随着我国社会主义市场经济体系的不断完善,外部的行政环境积极要求政府职能的转变,要求行政伦理建设更加完备更加具有适应性。但在这一过程中,出现了寻租、贪污腐败、渎职等行政伦理失范的现象,严重影响了政府和人民群众的关系,影响了政府的形象。因此,建构行政伦理势在必行,而遵循科学合理的建构原则直接影响着行政伦理体系的建构。综合来看,当前我国行政伦理的建构应遵循如下原则:

1.合公益性原则。建构行政伦理首先要明确的是其根本目的是什么,可以说行政伦理建构的直接目标是提升行政工作人员的职业道德、社会公德以及自身道德,提升公务员的自身综合素质。但这只是局部性的、直接性,最根本的目的还是要通过公务员道德素质的提升促进其合理使用手中权力,依法行政,提升行政效率的同时提高行政的效率和效果,最终增大社会公共利益,实现政府为人民服务的宗旨。

2.合法合理性原则。党的十五大报告明确提出依法治国,建设社会主义法治国家,国家的任何一项建设、政府的任何行政行为都要依法进行,崇尚法律,体现法律至高无上的地位。行政伦理的建构也应当在法治的框架下进行,行政伦理的内容要合法,行政伦理的建构方式要合法,行政伦理的运行体制机制要合法。行政伦理更多的是一种内在规定性,更多的是促进行政人员的道德自律,行政伦理本身合法更能促进行政人员的合法观念,有利于将法治观念从源头上注入行政人员的思想中,这要比外部的硬性规定更有效果。

3.服务性原则。行政伦理建构的直接目标是提升公务员的整体素质,提升其工作能力,但其最终目标却是更好地服务于广大人民群众,这也是行政伦理建构的出发点和落脚点。之前一段时期,我们的政府在处理经济发展中效率和公平的关系时讲求效率优先、坚固公平、效率优先的理念虽促进了经济的快速发展,但却带来了严重的分配不公问题,导致我们的贫富差距巨大,而且呈上升趋势。〔3〕这一定程度上可以说是政府片面追求自身的效率和政绩,忽视了自身的宗旨———为人民服务,为广大人民群众谋利益。当前,我国正在构建社会主义和谐社会,人民群众安居乐业、生活幸福是一项重要内容也是一个重要指标,行政伦理的建构必须在坚持以为人民服务为根本原则的前提下,灵活建构行政伦理的内容和规范。要把为人民服务当成行政伦理的最高体现和最高原则,这也将促进公务员服务理念的树立。

4.以人为本原则。从古代我们就开始讲以人为本,管仲在《管子》中就说“夫霸王之所始也,以人为本。本理则国固,本乱则国危。”《书经》记载“民为邦本,本固邦宁”。不过当时所讲的以人为本主要是针对官民关系而言的,以人为本就是要以民为本,老百姓是整个社稷的根本,是国家和政权得以维护和发展的支撑性力量,固有“民为重,社稷次之,君为轻”的理念。但在几千年的封建长河中,我们国家仍然是以官为本,官治民、官管民,老百性能服从统治。而今,们讲以人为本主要是针对人与物的关系而言的,即在社会管理和人力资源管理的活动过程中,要以人为本身为主,而不能以物为主。要一切为了人,一切依靠人,从人出发,落脚于人,一切资源、物质力量都只是被用来为人民服务的基础和资料,只能其推动作用,社会的发展最终要靠人来实现。以人为本是科学发展观的核心,是中国共产党全心全意为人民服务的宗旨的具体体现。当前,我们将以人为本就是要以人民群众为根本,坚持走群众路线,始终保持党同人民群众的血肉联系,坚持从群众中来、到群众中去,相信群众、依靠群众、为了群众、服务群众,想人民之所想,急人民之所急,真正做到立党为公、执政为民,真正实现“情为民所系,权为民所用,利为民所谋”,使经济社会发展的成果惠及广大劳动人民群众。在行政伦理构建过程中,贯彻必须坚持以人为本,任何伦理规范和伦理教育都是为了服务于人的,分清行政伦理构建的“工具理性”和服务于人的“价值理性”的关系,不可主次颠倒、本末倒置。

5.坚持自律和他律相统一的原则。可以说,伦理学主要是道德层面的软科学,更多的涉及到人的思想道德、人的品质素质等人内在的、良心上的规定性。行政伦理也不例外,行政伦理的建构就是为了提升政府行政人员的职业道德、社会公德以及社会一般道德。行政伦理建构就是通过熏陶行政人员的意识、净化行政人员的心灵、升华行政人员的道德素养,从而提高其职业认识,提高其职业道德水平,提高其社会公平、公正意识,促使其更好地使用手中的权力来为广大人民群众服务。然而,行政伦理毕竟是软层面的,必须要通过人的主观认可和主观服从为条件的,是要靠行政人员的自律来实现的,也是为了促进行政人员自律。但单靠行政人员的主观意愿是难以实现行政伦理的最终目的的,必须还要通过他律的建设从外部强制行政人员的行为。也就是说,行政伦理的建构必须要与法制建设同步,行政伦理促进自律,法制建设促进他律,只有依靠他律和自律的结合促成行政人员的完善的行政人格。〔4〕自律是内因,他律是外因,内外因的统一才是培育行政人格的王道。这不仅是当前我国行政伦理建构的内在要求,也符合传统儒家“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国,平天下”的内圣外王的精神。