领导干部的权力观

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一权力有限论的一般含义

把权力视为区别于公民、法人和其他组织享有的权利，理解为超社会组织体或特权者享有的一种垄断性的政治上的强制力，是从古至今人们的一种普遍观念。卢梭的“国家权力属于人民”和“国家权力不可分割”理论就是由此引伸而来的。([法]卢梭.社会契约论.何兆武译.北京：商务印书馆，3版(修订本).2003.[p31-35])。一个国家，一片领土，一个整体意义上的人民及一个权力是同义语，也等同于统一的国内法律秩序及其效力和实效。([奥]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京：大百科全书出版社,1996[p283])与此紧密相关的就是人民行使国家权力的方式是将其参加社会管理的权力授予自由选举而产生的代表，代表人民制定法律，人民据法而过一种法律生活。选举是这种权力观的重要原则，建立以普选制为核心的民主政治制度是判定社会文明进化的首要标志，一个尽量消极的政府是维持这种民主制度不可或缺的条件。选举在国家权力制度配置体系中的地位及其政治属性决定了这种权力观的主要特质是政治性的，法律不过是民主的制度化。

但是，到二战前后，萌发于资产阶级革命初期的宪政理论得到长足，强调用法律限制权力、防止歧视和专断、为政府行为设定实质性界限、建立以法治为核心理念的民主制度成为民主政治的更为根本的标杆。这种理论的核心是“以法律确定国家权力并对国家管理者进行限制，使政治权利得到法律的控制，通过法律或者说通过宪法的认可再把权力转化为合法的权威。”(信春鹰.宪法的发展.宪法比较（李步云主编）.法律出版社，1998[p127])权力有限是这种理论的核心，它有三个明显特征：（1）权力合法性的依据是法律认可；（2）政治权利只有采取法律形式才具有合法性；（3）保护民主与人权的手段不仅仅采用一般化的权力限制——选举制度和权力分立制衡制度，更重要的是在权力实际运行中形成公民权利对权力的约束机制。

在当代社会中，权力有限论的核心归结为权力和权利均衡论，它包含七个方面的基本涵义：（1）权力和权利总量均衡；（2）权力为权利提供保障和服务；（3）权力主体特定；（4）权力的职能具体化；（5）权力操作技术规程化；（6）权力的界限明晰化；（7）权力运行程序化。其中，权力按国家职能分工配置、权力受限制或防止权力恣意行使是权力有限论的根本。二权力有限论的理论形态

权力有限论源自古希腊罗马的国家职能分工理论。它经古代到中世纪的发展，到现代社会，经过了一个对权力的外部强制到内部制衡再到以权利制约权力的制度化过程。这个过程中权力完成了抽象权力向具体权力、政治上的强制力向法律化权力、权力权利化的演进。

1.权力的国家职能分工理论

国家权力统一行使可以达到国家运行效率最大化，这既是古代国家积累的国家经验也是卢梭等启蒙思想家给近代国家的箴言。其实，早在古希腊罗马时，人们就已经认识到为了维护国家机构高效率运行，必须按照社会分工的客观要求对国家进行职能划分。而且国家职能按其属性划分为若干组成部分，并由不同的国家机构代为实施，可以维护社会总体上的正义价值([罗马]查士丁尼.法学总论.张企泰译.商务印书馆，1989[p1])。近代资产阶级启蒙思想家认为权力作为现实的实现特定国家职能的手段，运作总是具体的，权力无法脱开具有个体利益追求的“人”而自我执行。不进行职能划分的国家仅仅是理论上的抽象国家而不是现实存在和运行的国家。可见，效率最大化是国家权力配置的根本原则，权力功能主义从近代国家建立时起就已经深深地嵌入了确保国家机器按照特定价值目标运行的法律实践中了。所以，凯尔森讲到国家分权时，把权力理解为国家的职能，划分为立法、行政、司法三种职能。([奥]凯尔森.法与国家的一般理论.沈宗灵译.北京：中国大百科全书出版社,1996[p283])

按照国家职能分工理论，国家权力配置体系是国家职能分工的对应体系，国家职能履行的范围特定决定了国家权力的有限性。国家职能特定化为限制权力提供了根本前提。国家职能按社会分工的要求以效率原则进行适当分工，并交由不同国家机构去执行，使每一种国家职能都有了特定的活动目标和界限。然后，按照职能→权力对称结构进行权力配置，每一项职能都有相应的权力相对应，每一项国家权力都执行着特定的国家职能，由此构建起了对应国家职能系统的国家权力体系。这样，权力不再是抽象的政治术语，而具有了确定的、具体的法规范品质，已经具有了上升为法律规范的可能性。

国家权力按国家职能形式的效率化要求配置成为国家权力由政治强制力向法律技术转化的关键环节，它使整体意义上的国家权力转化为一种可分配的资源和按一定技术规程可操作的规范。正是国家职能与权力的配对配置关系，完成了权力运作由政治政策向法律规范的跨越，细分国家职能的系统工程转化为真正意义上的法律事业。权力代表的国家职能的界限决定权力的界限，权力的界限决定特定的代行权力人的职权界限：“‘权力’一词一直被用来指拥有以强力或以说服来获得特定目的的能力，指进行特定行为的法律权限，指立法、行政、司法的‘职能’，指政府机构或部门，或者指组成这些机构的人们。”([英]M.J.C维尔.宪政与分权.三联书店，1997[p12])

2．权力有限论的内容

按照权力的国家职能分工理论，权力不过是国家职能的表现形式，是社会分工的国家形态。在权力有限论的发展过程中形成了三种层进递伸的历史理论形态。

一是整体意义上的权力限制论。即一般意义上的人民主权论，是人民权力的同义语，认为权力体现国家和人民之间的政治关系。虽然权力是国家职能的表现，但是权力根本上是人民授予的，是权利派生的，整体意义上国家权力应当等于全体公民个人权利的总和。国家的一切权力来自人民，权力的合法性取决于权力的人民性。人民主权论的完整形态是近代社会契约论，认为国家权力来自人民的公意，它派生了一系列制约国家权力的外生制度，如选举制度等。从这里我们也可以清晰地看到现代社会无法摆脱的传统政治强制力权力观的影子，是政治强制力权力观的近代形态。

二是分权论。分权的国家理论最早产生于古希腊，到古罗马时已经成为一种成熟的思想。它分为两种情形：（1）等级分权，即代表贵族利益的元老院和代表一般自由民（平民）的最高执政官之间的权限划分。名义上作为隶属于最高执政官的咨询机构的元老院通过实施对最高执政官的财政监督等形成了对最高执政官的实际约束，这是社会划分为贫富不同的阶层在国家权力内部的反映，它在整个奴隶社会和中世纪都被视为正当的、合法的内部权力分工形式。它本身构成对权力的限制，是近代洛克、孟德斯鸠等思想家“以权力限制权力”思想的真正来源。

（2）分类分权，即把具体的、合法情况下合理确定的国家统治职能交由不同的国家机构及其职能部门去行使。在罗马，世俗权力和僧侣权力泾渭分明，按职能要求对执政官的权力进行“分割”并由不同的执政官去执掌，它本身是基于社会客观条件对国家职能分工要求的产物，重在于对国家职能的“分割”，并没有形成权力制肘的设置初衷。

可见，从分权理论的起源上看，分权完全是社会分工——直接表现为国家职能分工的结果。这种将权力的等级分权和分类分权结合在一起的“合作性国家”明显具有把权力的分离、限制和制度性结构相衔接的趋势。([德]马克斯·韦伯.论经济与社会中的法律.张乃根译.中国大百科全书出版社，1998[p50])到近代，经过孟德斯鸠、卢梭等人揉和两种分权形式的长处，形成了西方国家系统的公法理论和国家理论。分权理论的核心是三权分立，它实质上是在国家权力体系内部引入市场竞争机制和创制了一种民主机制，主旨是以权力制约权力。它派生了一系列制约国家权力的内生制度，如权利分立和制衡制度等。

三是权力与权利均衡论。分权是和权力限制相辅相成的。当权力按照国家职能分工划分时，就形成对权力的限制，就不再是不受限制的整体意义上的那个“人民权力”而是法律上的权力，对权力限制的链条也会随着权力具体化的加深而进一步细分。经过对权力的第二层级——分权的限制，国家职能为不同的国家机构或职能部门所承担，权力也相应有了具体的享有者，并转化为承担者的职权。相对于国家和整体意义上的人民，职权是一种必须依法承担的实体义务；相对于其他权力的享有者，职权体现为一种权限——命令权的合法性和遵循适当程序的必要性。无论在哪个角度上，职权承担者都无权任意处分职权。因为，它不是对个人负责，而是对全体人民和国家整体负责。但是，权力如果不能转化为一种操作技术的话，同样不能产生现实支配力，权力特定化为职权仅仅是为权力转化为实践操作技术提供了基本前提条件和满足了国家职能按社会分工要求运行的基本条件。“权力无以自行”，国家机构或职能部门的职权最终还得由其雇员去行使，雇员成为实质上的权力执行人。职权进一步具体化为国家机构或职能部门工作人员和公民、社会组织的法律关系。因此，权力具体执行国家职能时，权力就操持在了有利益偏好的个人手中，构成直接威胁公民个人权利的手段，对权力的限制也就显得十分现实和必要。权力也就完全脱开政治学的视阈，进入法律的视野。然而，雇员有其个人利益，是个人利益的载体；雇员在代行公共职权时，发生个人利益和公共权力的混同或权力权利化的情形就不可避免。权力本身就是“或控制他人行为的力量”([美]亨廷顿.变革社会中的政治秩序.华夏出版社，1998[p107]),一旦掌握在个人手中就可能成为个人谋取私利的手段，甚至发生借权力侵害公共利益和他人合法权益的现象。

人类社会发展到今天，一切限制权力、防止权力腐败的努力最终都落到了这个层面上，所有防止权力滥用的法律制度，如行政诉讼制度、国家赔偿制度等等，都是为此而设，都意在于为职权设定羁束义务——包括实体义务和程序义务及相应的责任。因为，对权力整体意义上的限制和分权仅仅是为防止权力腐败提供保障，抽象的权力是不能直接导致腐败的恶果的。只有具体的权力与具体的权利相对峙时，权力才可能成为权利的手段，权力也才可能承受义务、责任之重。可见，从权力产生实效的最终环节上看，权力限制最终要归结为权力执行人员的职权特定化和具体化。权力和权利均衡论的核心自20世纪50年代兴起的民权论，它既坚持分权理论，又将抽象的人民主权论进一步具体化、制度化，将限制权力的事业深入到权力产生实效的最终环节，以权利制约权力，把权力根本上看作是特定主体在其职责范围内的支配力。这也正是权力有限论的本质所在。

三权力有限论下领导干部应当树立的权力观

1．我国主流的权力观

我国传统是以家族来理解国家的，社会组织内人们的地位是按人生来的地位、等级式地划分的(冯友兰.简史.新世界出版社，2004[p22]),国家权力采取类似于家庭的等级分权模式。因此，流行和占主流地位的权力观是权力的强制力的观点，缺乏权力有限的观念，尤其缺乏从职权特定化、具体化角度认知权力的观念。因此，从政治强制力权力观角度审视领导干部应当树立的权力观是不可或缺的角度。

直到上世纪90年代末，政治强制力权力观的主流地位都未根本动摇。主要的代表性观点有：（1）权力是一种管理关系。“权力是一种以法的形式固定的对社会各方面的管理关系，它反映的是一定的政治生活。”(张循理.利益论九讲.北京：中国青年出版社，1987[p29])（2）权力是一种不得不服从的力量，而不论这种服从是由于何种原因引起。它可以是现实的，也可以是潜在的：“权力，是一种现实的或潜在的并且可以延伸的支配力量。”(时运生.论公权私用、滥用的动机和条件.政治与.1996.1[p4])可以是物质的也可以是意志的，可以是直接的也可以是间接的：“权力是特定主体将他的意志强加于他物，使之产生一种压力继而服从的能力。”(林喆.权力腐败与权力制约.法律出版社，1997[p1])（3）权力是源于特定主体的职权的强制力。“权力是指特定主体（包括个人、组织和国家）在其职责范围内拥有的对社会或他人的强制力量和支配力量”。(卓泽渊.法.法律出版社，1998[p114])这些观点虽然提法各异，但根本上都把权力界定为政治强制力，只讨论一般意义上的主权或整体意义人民权力，把权力的外延范围作了一般缩略，缺乏一般抽象向形而下的感性实践层面转化的机制，使得权力的讨论难以跳出政治学的圈子，很难形成发达的权力理论。

2.权力有限论下领导干部应当树立的权力观

从中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中强调“各级领导干部都要……坚持正确的权力观”的提法的侧重面上看，其所谓的正确的权力观不排除“权力是政治强制力的观点”，但不包括等级分权意义上的权力观，主要指的是各级国家机构或职能部门的工作人员作为国家权力的代行人员，在其职责范围内如何行使自己手中的权力的问题，它主要就是从权力有限论意义上讲的。具体包括四个方面的：

首先，从权力是政治强制力的角度看，领导干部应当树立权力主权观和民族观。作为政治强制力的权力首先指的是国家主权，任何个人都不是权力的主体，国家才是唯一的权力的主体，个人无随意处分权力的资格；领导干部代行权力的行为不是一种个人行为，而是一种牵涉国家主权、民族和国家利益的行为。由此，领导干部代行权力产生的义务和责任也是国家义务和国家责任，而不是个人义务和个人责任；领导干部代行权力时要严格区分权力和领导干部作为公民享有的权利的界线，也应严格区分代行权力产生的义务、责任和领导干部个人行使公民权利产生的义务、责任的界线。权力者，国之器也，当谨慎事之，勿以其利而据为己有，勿以其害而怠行。否则，轻者遗害及人，重者危邦亡国。

其次，从人民主权论角度来看，领导干部要树立“国家的一切权力属于人民”的观念。人民主权是近宪政国家的重要原则。1776年美国《独立宣言》宣布：“政府的正当权力得自被统治者的同意”；1789年法国《人权宣言》宣称：“整个国家主权的本源寄托于国民，任何团体任何个人都不得行使主权所未明白授予的权力。”马克思主义的经典作家对权力与人民的关系也作过很多阐述，认为国家权力来源于“人民委托”(马克思.马克思恩格斯全集.第6卷.人民出版社，1961[p305]),国家权力是以人民主权为基础的(马克思.马克思恩格斯全集.第1卷.人民出版社，1956[p279])。恩格斯在谈到卢梭的人民主权思想时说：“人民拥立国君是为了保护自己的自由，而不是为了毁灭自由，这是……全部公法的基本原则。”列宁也指出民主共和制的本质是“全体人民享有全部权力”。(列宁.列宁全集.第8卷.人民出版社.1959[p524])我国《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”；第3条又规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”可见，从权力产生根源上看，领导干部代行的权力是人民授予的，整体上应受人民权力的限制，任何国家权力相对于人民权力都仅仅是一种执行权，既使在具体执法中法律授予代行权力人自由裁量权也不能否定其执法的性质；整个国家的权力配置应当和公民权利的总量保持大体平衡；领导干部在行使权力时应树立“一切权力属于人民”的观念，始终不应当忘记权力的人民性。权力为人民所给，当受人民监督，为人民服务。权力者，人民之公意也，为民所授，当为民所用。

第三，从分类分权意义看，领导干部要树立权力是国家职能分工的结果的观念，摒弃宗派主义和部门利益至上的思想。分权并不是资本主义的专有制度，在奴隶社会和封建社会也存在过分权，只是由于社会的程度不同从而对社会分工的要求不同，导致国家职能分工和相应的权力配置深度不同而已。我们当然要摒弃在近代社会以前的等级分权，但我们没有理由排斥按国家职能分工要求的分类分权。马克思主义的经典作家在论述资本主义的三权分立制度时也肯定了分权思想的进步意义，认为分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务的分工，是一种监督国家机构、防止独裁专制的民主政治形式。(恩格斯.马克思恩格斯全集.第22卷.人民出版社，1965[p274])事实上，我国的国家权力配置体系也并没有否定分类分权制度，国家权力也是按照国家职能的效率原则进行配置的，国家机构的职能分工和权力运行实行民主集中制原则本身就是一个明证。民主集中制原则是一种新型的权力的分类分权模式，它没有简单地抛弃资本主义的三权分立原则，而是在承认了按国家职能分工配置权力资源的积极意义的同时，增加了权力配置的深度和广度，否定分权的对立意义而还原出分权的社会分工内涵，建立起的一种议行合一的权力分工模式。在这种模式中，权力监督原则取代了权力分立原则，与此相应的按照权力执行的职能进行必要的分权来预防部门利益滋长和权力滥用的必备措施也不再是孟德斯就所说的权力制衡机制——“用权力制约权力”([法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）.商务印书馆，1982[p154]),而是赋予了广大人民和各级人民代表大会及其常委会、人民检察和监督机构、社会团体组织和舆论媒体广泛的监督权，如批评权、建议权、控告权、选举权和被选举权、申诉权、检举权、罢免权、抗诉权等等，并形成一切国家机关向人民代表大会定期报告工作的制度和各国家机关之间分工负责、互相配合、互相制约的分权制度。尽管说议行合一的权力分工模式还有许多有待完善的方面，但是这一模式的设计理念对广大领导干部树立什么样的权力观的要求还是明确的：（1）任何国家机关的权力都是按照国家职能分工配置的，是有界限的，不得越权行事；（2）权力只有职能分类的差别，没有等级之分，权力性质的不同是因社会分工使然；（3）没有绝对独立的权力和至上的部门利益，只有受监督的权力和人民的利益；（4）任何权力的设置都是为了最大限度地提高实施国家职能的效能，没有国家职能依据的权力为不正当之权力，未经人民同意或法律明文授权不得行使；（5）没有不受监督的权力，对权力的监督无处不在。总之，国家职能乃权力设置之依据，社会分工为权力存在之根本，权力无贵贱，皆系民愿，理当必为民所细察也。第四，从职权特定化、具体化的意义上来看，领导干部要树立义务、责任观念和服务意识。权力细化至有关国家机关时，权力就已经转化为一种法律形态，即职权了。当进一步落实至权力代行人手中时，权力就已经完全具备了一切公民权利的情态，很容易和权力代行人的个人利益混同，权力的道德风险骤然升级，权力设置的一切价值目标和权力以何种方式实施、以何种程度的实现，都孤赌于权力代行人的个人人格，权力的一切脆弱特性都显现出来了。这也是权力转化为一种实践操作技术的代价。我们通常所说的权力腐败就是在这个层面上出现的，至少当一种国家基本制度已经定型为制度的情况下，一切反对权力异化的斗争都是围绕它展开的。可以说，这个意义上的权力观就是狭义上的权力观。

职权特定化、具体化是权力运行的最后一个环节，也是最为关键的环节，它对领导干部权力观的要求不是一般意义上的要求，而是对具体代行国家权力的领导干部本人的具体要求。在这个环节上权力不再是抽象的国家形态，它完全被具体化、个性化和权利化了，成为直接权力代行人个人权利和权力相对人权利的手段，权力完全转化为和权利相同的“个体行为”和个人形态。因此，一切适用于公民个人行使权利的审慎方式同样适用于权力代行人，即权力代行人必须以行使自己权利之审慎行使其职权，此为权力代行人行使权力之基本要求。这就是有学者所谓的“国家权力向公民权利的转化或回归”。(童之伟.公民权利、国家权力对立统一关系论纲.中国法学，1995.6[p22])可见，在职权特定化、具体化意义上的权力是和权利相对的。正是在这个意义上，中外都不乏有人把权力和权利联系起来认识或者纯粹把权力理解为权利来对待的学者和法律专家。(把权力和权利联系起来认识，认为权力和权利是相互渗透、相互转化的，在我国上世纪90年代以来比较流行，这方面有影响的主要论著和文章有：郭道晖.试论权利与权力的对立统一.法学，1990.4.[p1-6]；程燎原、王人博.赢得神圣——权利及其救济通论.山东人民出版社，1992.[p187-191]；童之伟.公民权利、国家权力对立统一关系论纲.中国法学，1995.6.[p14-22]；张文显.二十世纪西哲学思潮研究.法律出版社，1996.[p507]；谢晖.法律信仰的理念和基础.山东人民出版社，1997.[p340-345]；林喆.权力腐败与权力制约.法律出版社，1997.[p189-190]；吕世伦、文正邦.法哲学论.中国人民大学出版社，1999.[p555-562]；等等。把权力理解为权利的现象在英美法系很常见，如，[英]洛克.政府论（下篇）.叶启芳、瞿菊农译.商务印书馆，1996.[p78]；英美权威法律词典《布莱克法律词典》第1189-1190页关于“权利”含义的五个层次的解释，也包含这样的观念；等等。)中共十六届四中全会对领导干部权力观的要求也是侧重于在这方面讲的。

从权力和权利相对的意义上看，领导干部应当从权利相对应的义务的角度定位权力，提升服务意识，树立权力的义务观念和责任观念。具体包括：（1）权力相对，义务绝对，有无权力的义务但无无义务的权力；（2）严格区分职权和个人权利的界限，不得借权谋私；（3）法有明文不得违，法无明文非自由；(4)可能存在运行中的绝对的权利，但只有受限制的运行中的权力，权利是对权力的约束，权力是保障相对人权利实现的手段，不得成为代行权力人实现个人利益的工具；（5）程序优先，权力运行的程序规则必须不折不扣地执行；（6）权力操作设置应当保持适度分散，不能过分集中，保持权利与权力的和谐与均衡；（7）权利本位，权利至上，低位使用权力；（8）依法用权、依法治权，不与民争利，不依权谋私，亦不以权为本部门争名；（9）权、义、责统一，树立法治信念，有错必改，有责必究。总之，所谓权力，生于民意，操于吏手，守于理法之间，关乎民生重计，义、责相随，当敬而用之。

四结束语

综上来看，权力有限论是政治强制力权力观的法律延伸，它包括：整体意义上的权力限制、分类分权、权力与权利均衡观，它是以人民主权论为一般理论、以分类分权和权力与权利均衡为具体法律操作技术的权力相对主义观念。其中，权力与权利均衡观是其精髓，职权特定化和具体化是权力与权利均衡观的根本落脚点。它是将权力按社会职能进行分工，在公法体系中引入义务、责任范畴，权力被降解为可按法律上的技术规程操持的职权，打破公法和私法对立的界线，私法和私权的地位大幅度提升，民主、民权、民本成为衡量国家权力配置和运行的根本尺度。

我国占主流地位的权力观一直是政治强制力权力观，它实际上是一种权力的政治观和更多带有前资本主义传统的一种权力观。它主要是从公权体系和私权体系的对立中引申出来的，权力主要被解释为国家主权及公民对国家的绝对忠诚义务和服从关系，权力的政治意味远重于按技术规程操作的客观必要性。中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出的领导干部应当树立的正确的权力观不排除“权力是政治强制力的观点”，但不包括等级分权意义上的权力观，它是一种权力有限论和民权、民主、民本观，它是我国国家权力观的重大转变。