中央与地方关系

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一、问题的引入

改革开放以来，中国的经济发展取得了举世瞩目的成就，但中央政府与地方政府的矛盾和问题也日益突出。中央与地方的关系自古有之，但不同时期其具体的表现形式各异。在现阶段，中央政府与地方政府的关系已经不再是计划经济体制下的单纯意义上的“上传下达”的关系。中国的经济改革是一场自下而上的制度变迁过程，即地方政府“强迫”上级政府同意变革的过程，这也是中国经济转轨得以成功的关键。随着改革的深入，中央与地方政府的矛盾开始加剧：中央政府的许多政策出台后，地方政府并不认真执行。上有政策，下有对策。二者的政策博弈陷入白热化。近些年来，在宏观调控、环境保护、三农问题、农民工等诸多问题上，都可以看到中央政府与地方政府政策博弈的影子。

在改革发展中，中央与地方的矛盾十分突出：一方面是中央政府为了克服市场失灵，运用政府手段加强宏观调控，以求达到资源的合理有效利用；而另一方面，地方政府已经不完全是过去意义上的中央从属机关。因其所代表的地方利益与中央政府的宏观利益存在分歧，地方政府在政策制定和实施中，更多的是从自身利益出发，而不惜触犯中央的权威。

本文试图从博弈论的视角来分析当前中央与地方关系中存在问题的产生机制与影响，并分析提出构建新型中央与地方关系的可能性。

二、分析问题

当代中国的中央与地方关系中的一些突出问题是在改革开放以来，由于市场经济的导入而引起的利益分配问题所引发的。产生的具体原因及表现：

1.在财税方面，中央与地方财政体制改革推动了分权化的进程。分税制改革根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。分税制改革的效果是明显的，经过十多年的平稳发展，财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重均有明显上升。但同时存在着诸多问题：财政支出的比重过低，预算外资金难以控制等等。

2.在政治管理领域，下放中央政府的某些人事管理权，在扩大地方利益的同时，加重其管理地方事务的职责。在市场经济条件下，具有非竞争性和非排他性的公共物品必须只能由政府提供。公共物品按其受益范围可分为两大类，一类是全国性公共物品，如国防、外交等；另一类是地方性公共物品，如消防、垃圾处理等。公共物品的资源配置应遵循的原则是政府所提供的公共物品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。对于大多说公共商品而言，一定要明确其受益范围是不可能的，所以在界定中央与地方事权范围上难免有模糊之处，带来的必是责权不分。

3.在经济建设领域，中央给予地方众多特许权力，并下放大批国有企业。改革开放后，中央政府陆续把绝大部分国营骨干企业下放地方政府进行管理。这些企业的下放不但给地方政府带来收益，而且也给地方带来了高质量的管理人才和大量的经济信息。同时，带来的是地方政府相对独立的意识。

4.地方主义倾向严重。地方政府各自为政，各行其事，采取“上有对策、下有对策”的策略，中央政府的宏观调控政策在执行过程中往往变形；地方政府之间互相攀比，盲目发展，重复建设，地方政府行为短期化；采取地方保护主义的手段，实施地区经济封锁，人为割裂市场，阻碍统一市场的形成。

三、博弈论的导入

博弈论，是研究决策主体在给定信息结构下如何决策，以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡。在经济学上博弈论是个非常重要的理论概念，在这里我们引入博弈论的目的在于将中央与地方看成是决策主体，运用博弈论来分析其具体行为，解释其原因所在。有学者认为中央与地方的关系并非独立的决策主体，因而并不适用博弈论。但笔者认为在现阶段市场经济的作用下，地方政府虽作为中央政府的下级机构，但由于代表着当地的经济利益，且发挥的作用越来越大，其完全具有与中央政府讨价还价的能力，因此可以说它们之间存在着一定的博弈关系。中央与地方的利益关系构成了两者之间关系的核心内容。双方对权力最大化追求的过程，就是一个利益博弈的过程。博弈双方——代表国家整体利益和社会普遍利益的中央政府与代表国家局部利益和地方特殊利益的地方政府在博弈过程中相机采取各种谋略、办法、措施或手段力图谋求最大化的自身利益。下面我们来分析产生中央与地方博弈困境的原因。

首先，地方政府的“经济人

”假设是其理论基础。地方政府在改革中取得了一定的经济独立地位，促使其成为了具有自身利益的行为主体。由于中央政府下放了大量的财权、事权以及一定的自主决策权，地方政府为了维护地方稳定，促进地方繁荣发展，必然要追求地方利益的最大化。在执行中央政策时，作为经济人的地方政府会利用自己掌握的相关信息，进行成本效益分析，作出自己的理性抉择。这也就不难解释为何地方政府会不可避免地出现某些短视行为，与中央的宏观政策相背离。

其次，市场取向的分权化是其直接原因，因为这使得地方政府成为一个独立的利益主体，并且具有独立的任务与目标，导致的结果是寻求租金、追求自身收益的可能性大大提高，也更加方便。

再次，地方政府的政绩要求是其产生博弈的内在动力。地方政府部门的领导得到晋升更多是依赖于上级政府的任命而非本地居民的投票，这也就是常说的“向上看”而非“向下看”。上级部门考核下级部门最主要的手段就是政绩考评。由于无法用计件或计时等手段具体量度，经常采取的措施也只能是排序考量，考察各地区的相对水平高低，主要包括GDP、吸引外商投资、税收等。各地方有时只片面追求政绩，经常出现诸如“形象工程”之类的事件，而忽视政绩考量之外的具体事务。

博弈论的著名例子就是“囚徒困境”。简要地说就是两个同案犯被抓，分别囚禁审理。如果两个人都不坦白，法官由于没有充分证据定他们的罪，只能依据次要证据判5年；如果都坦白，则会从严处理，每人判10年；如果一人坦白另一人不坦白，则坦白者将功折罪，从轻发落，只判1年，而不坦白者将处以最高刑罚——20年。现在的问题是他们分别被审讯，不知道对方作何选择，因而难以作出抉择。从合作的角度来看，都不坦白是最优的选择，但由于处在竞争的环境中，两人之间无法沟通，选择不坦白要冒极大的风险，所以惟有坦白才是个人理性的优化选择。在“囚徒困境”场景下，根据博弈双方采取的竞争策略的不同，可以把解决博弈问题的方法区分为“协同性均衡”与“非协同性均衡”。

引入博弈论分析中央与地方关系，就很容易解释为什么地方经常会出现消极应付中央政策的情况。当中央政策在执行时有损于地方利益的情况下，地方政府为了维护自己的利益，利用信息不对称以及中央监管的成本过高等，对中央政策采取消极应对，甚至公然抵抗，政策博弈由此产生。

四、效应分析

中央与地方的政策博弈给政策执行带来的效应是双向的。

（一）积极意义

促进了中央政府政策的更加合理、完善。在中央政府和地方政府的政策博弈中，中央政府意识到只有考虑到地方政府的利益、取得地方政府的认同，政策执行才有保证。这样，地方政府对中央政府的政策制定产生了一定的压力，迫使中央政府制定更加合理、完善的政策，以减少政策博弈带来的巨大成本。

（二）消极意义

中央政府遭遇信任危机、市场秩序的不稳定。中央与地方政府的政策博弈，具有较为高昂的成本。地方政府在政策博弈中的消极反应使得中央政府调控经济的能力大打折扣。中央所作出的关于宏观经济的政策措施无法在地方上得到有效落实，带来的后果是整个宏观经济会出现严重的失控局面。中央政府的权威也将受到挑战，将会遭遇到严重的信任危机。地方政府、微观经济主体对中央调控能力减弱产生的预期使得中央政府继续调控经济将会面临更大困难。

政策执行中，地方政府只考虑本地的经济利益，而忽视整个国民经济的均衡协调发展。中央对相关产业采取的措施到地方上却得不到有效执行，甚至出现地方政府与相关地产商相互勾结，导致市场价格的不稳定，最突出的例子就是房地产市场。可以说，中央政府与地方政府政策博弈的时间越长，市场秩序的稳定性就越低，同时维护市场秩序的代价就越高。

五、构建新型和谐的中央与地方关系

中央政府与地方政府不断的政策博弈的过程，实质上说也就是一个创建新型关系的过程。在政策博弈过程中，博弈双方都意识到了对方的重要性。所以，在构建新型和谐的中央与地方关系，必须做到：

（一）科学合理地进行利益分配，实现中央与地方的利益均衡

注意合理区分整体利益与局部利益，局部利益要服从整体利益，但必须坚持统一性与灵活性的协调。地方政府必须克服狭隘的地方主义观念，坚决贯彻和执行中央政府的各项政策，服从和服务于中央的全局利益，维护中央政府的权威。同时，中央政府要尽量照顾地方特殊利益。地方政府作为利益主体所具有的利益诉求要在中央政府政策的制定、执行和评估等过程中得到适当的体现。中央政府制定政策必须尽可能地照顾各方利益，使发展中出现的利益差别在不同的地区间实现合理分布。通过中央政府有效的宏观政策调控，实现各利益主体之间利益的协调和均衡，促进社会的和谐发展。

（二）构建更加合理的政绩考核体系

单纯地从经济指标上来考核地方政府，在实践操作中已经被证明是十分片面的，同时这也是地方主义观念盛行的原因之一。如果能将环境保护、居民满意度等指标加入到政绩考核的体系中，地方政府在决

策时，将会更多地考虑这些因素，因而会减少与中央政府在政策理解方面的差异，这样，中央政府与地方政府的政策博弈必将减少。

(三)加强信息沟通，完善利益表达机制

只有充分的信息交流，才能制定出科学合理的政策，否则制定出的政策也是无效率的。中央与地方政府加强信息沟通，一方面有助于中央政府在听取各地方不同的利益诉求后制定出平衡各方利益的政策，便于政策更加趋于合理；另一方面有助于地方政府在了解中央政府的意图后，结合本地实际更加合理地执行政策。所以说，中央政府有必要加强信息的沟通，完善利益表达的机制，使得各方的利益都能够得到充分的表达。只有这样，中央政府和地方政府才能出现“双赢”的局面。

（四）制定法律法规，确立博弈规则

博弈论建立的前提必须是在一定的博弈规则之下。中央与地方政府的博弈，其规则应是相应的法律法规。当前的现状是缺乏必要的法律规则，所以才导致出了众多的矛盾和纠纷。因而有必要制定相关法律，如《中央与地方关系法》，对中央与地方的相关权责划分提供制度保障。在博弈规则下，有必要实行合理的奖惩制度。对于遵守博弈规则，积极执行中央政策的地方政府，中央应对其提供必要的政策倾斜和优惠，鼓励其积极性；对于违反博弈规则的，必须采取严厉措施，从政治、经济等多方面制裁这种不合作行为。

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