行政管理体制改革论文

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XinhuaBookstoreofYingshang，Anhui，236200，TangRongzhen

[主要观点]

1、作为国有企业，新华书店有国有企业共同的诟病，政企不分、政资不分、权责不分，严重阻碍了企业的进一步发展，既得利益集团则是继续深化企业行政管理体制改革的绊脚石。

2、加快人事制度改革是深化新华书店行政管理体制改革的核心。要明确人事制度改革的目标与切入点，以改革“一把手”的选任制为起始点，用“3+”选拔模式取代传统的“一把手”任命制或论资排辈的潜规则，推行自上而下的全面的而非片面的人事制度改革。同时，要清晰理顺“一把手”的权责关系，行使什么样的权力就要承担什么样的责任。

3、围绕企业行政管理体制改革这一中心，还应解决相关的系列问题，主要是监督与被监督、和谐发展的问题，要配套地深化机构改革，实行“开明”治理。

关键词：新华书店行政管理体制改革

新华书店改革正处于攻坚阶段，各省几乎都成立了新华书店发行集团，随后部分又将“新华书店发行集团”又修改为“新华发行集团”，目的和良苦用心显而易见。但由于改革涉及到权力和利益的重新分配，大部分“一把手”及其利益集团都以稳定和强调行业的特殊性为名、行继续垄断既得权力和利益之实，致使新华书店的公司治理结构一直局限于表面，至今还没有真正建立起由所有权、监理权、治理权和经营权组成的权力分工体系和公司治理机制，特别是行政管理体制改革严重滞后。

一、加快行政管理体制改革是全面推进新华书店改革的关键

1、大力推进行政管理体制改革，是深化新华书店各项改革的先导性手段。从宏观上看，新华书店是社会主义思想文化的重要宣传阵地，意识形态色彩较浓，大多直接由省委宣传部领导。同时新华书店（或曰新华发行集团）又大多都是省政府的独资或控股企业，但事实上并没有明确谁是真正的资产所有者，由谁来行使所有者权益。从微观上看，一方面，新华书店主要从事图书发行、经营业务，是单纯的企业，人、财、物、企业行为均由省级店集中统一控制，地市店、县店均既没有独立的经营权，也没有实际的管理权，更没有自主的发展权。另一方面，条块分割，区域保护，店与店之间、即使是省级店之间也很难跨省经营，在横向上自断自我竞争、并通过这种竞争培养竞争能力的后路。宏观与微观的杂合就形成了政企不分、政资不分，在运行机制和体制上，存在着国有企业通有的弊病，以行政手段代替、包办市场行为。从各省进行的教材招标情况看，虽然引入了竞争机制，但招标的结果并不完全是由市场主导的，而是耦合了相当的其它因素，这些因素有相当部分就是行政力量的干预。尽管这些年来新华书店一直在进行各方面的改革，但大部分都是在行政力量的推动下进行的，有些甚至处于阶段性的停滞状态，除了“集团”还是“集团”，除了“连锁”还是“连锁”。相反，随着“集团”的内部膨胀，各种深层次问题不断显露，相对于完善的市场经济体制的要求和日益白炽化的市场竞争来说，还相当滞后。政企不分、政资不分，规范的现代企业制度就不可能真正建立；管得过多、统得过死的状况不改变，新华书店就不可能充满发展的活力与生机；以行政命令为主导的改革格局不改变，新华书店就不可能独立地涉水深蓝、搏击长空，但是要建立真正意义的现代企业制度，应继续加大中央政策的支持力度。

2、着力推进微观行政管理体制改革，是解决新华书店深层次矛盾和问题的关键。长期以来，新华书店的建设主要是在“大”和“同”上功夫，盲目投资、低水平的重复建设是新华书店普遍存在的现象。大书城、大卖场在许多城市拔地而起，甚至成为当地的标志性建筑，以“大”安身；在各省，省新华书店为了保持和体现其统一领导、统一指挥的大棒，要求全省新华书店的经营项目、经营理念等达到完全一致，甚至完全趋同，以“同”为本。前些年，新华书店进行多种经营，盲目上项目，到现在看，有效益的有几家？赚钱的有几家？赔本的有几家？半途而废的有几家？坚持到底的有几家？这都是求“同”的结果。这些低水平、低质量、低效益的“大”、“同”建设，直接影响到新华书店的可持续发展，造成这种局面的根本原因就是微观行政管理体制的诟病，主要体现在：“一把手”“一言堂”、“家天下”，导致群众基础、实践基础的缺失；政绩考核体系过于片面，导致主要领导乐于短期行为，大兴“政绩工程”、“表面工程”、“面子工程”、“意气工程”；干部特别是“一把手”的选任机制存在缺陷，使大大小小的头头脑脑疲于上层路线，投官弃民，加剧了行政力量的绝对权威。因此，遏制并最终解决新华书店存在的深层矛盾和问题，首先就要加快推进微观行政管理体制改革，特别要培养“一把手”的亲和力，提升他们的魅力权威，弱化绝对的行政（职位）权威，还政于民。

3、着力推进行政管理体制改革，是促进新华书店全面发展的有效保障。在舆论导向层面上，新华书店承载着宣传社会主义意识形态的功能，社会效益挂帅。在这一点上新华书店的兴衰成败不仅是主管部门的政绩问题，更是直接关系着分管负责人的政治前途问题。在面临市场剧烈竞争与政治命运选择的时候，政治考量是至高无上的，他们会不假思索地倾向于短期的政治利益，毫不犹豫地提高并为新华书店量身打造市场准入门槛，千方百计营造表面的繁荣。在企业内部，“一把手”及其集团利用控制行政资源的优势，想方设法稳固自己的既得利益。尽管说利益分配要向一线倾斜，但倾斜的背后却是为自己牟取更大的利益。利益分配往往以职位的高低为唯一标准，忽视劳动强度、质与量的差别。特别是基层“一把手”表现得尤为突出，他们为了装饰自己的政绩，全额甚至超额拿取自己的年度兑现奖，竟不惜牺牲员工利益，或明或暗地要求职工自己掏钱完成上级下达的销售任务（即：视图书门市的存在和销售功能于不见，不去努力开拓市场，不去挖掘门市销售潜能，而把下达的任务分派到员工个人，员工要么把卖不掉的图书买下来，要么就会受到一定程度的惩罚），把市场萎缩的责任推给员工，让员工当炮灰，有些为了完成任务甚至不顾成本。主管部门和上级默许甚至直接纵容了基层店“一把手”的这种行为，因为他们的利益具有高度的一致性：主管部门实现的是政治利益，这种政治利益当然不是意识形态方面的利益，而是一种政绩；上级或本级“一把手”实现的是政治和经济双重利益，这种政治利益主要是指因任务的完成而获取的事关晋升的一种政治资本，经济利益主要是指因任务的完成而获取的全额或超额的兑现奖（或称企业年薪）。在这种利益交集的作用下，主管部门和各级“一把手”会形成一种合力，这种合力在确保他们既得利益的同时也会颠覆员工的积极性、主动性和创造性，无限降低员工对组织的忠诚度，导致企业内部形成群体懈怠。一旦条件具备、时机成熟，就会对企业的发展形成毁灭性的破坏。所以，企业要发展，就必须改革现有行政管理体制，降低或淡化新华书店的政治色彩，将“一把手”及其集团的效益收入（如奖金，不包括职务或岗位工资）调整为所有员工的平均数，同时在任期届满后，若没有员工和社会的有理由申诉，再一次性给予不低于员工同期平均收入的资金奖励。依据马克思主义观点“事物的内部矛盾是事物发展的根本动力”，新华书店要长远、持续发展，取得全面发展效益，就必须首先从内部聚合发展的力量，斩断损害员工利益的外部链接。为此，将“一把手”的利益与员工的利益直接挂钩应是改革的首要选择，而不是将员工的收入与企业的效益挂钩，把企业不发展的责任全部推给员工，从而使维护员工利益不至成为一句空话，以激发员工的工作热情和创新能力，为企业的全面发展奠定牢固的群众基础。二、加快人事制度改革是深化新华书店行政管理体制改革的核心

即将公开发表的《农民权益保护的立法思考》一文一针见血地指出：“人的原因，也是最主要的原因，因为人的活动是有目的、有意识的，一切方针政策的贯彻与落实、法律法规的制订与实施、体制的维持与变更均离不开实践中的人。那些回避人的原因而强调体制性障碍，均是为维护既得利益找借口和台阶。”因此，人的问题是改革的关键问题，加快人事制度改革是深化新华书店行政管理体制改革的核心。

1、加快人事制度改革，首先要明确改革的目的和方向。基于“人力资源也是生产力”，人事制度改革要以提高生产效益和生产力的发展为目的，充分发挥人的潜能，积极营造人力资源生机勃勃的环境空间，为企业释放巨大的活的生产力。

2、加快人事制度改革，关键是创新“一把手”的选任机制，并首先履行这种机制。目前的人事制度改革大都停留在中层干部和一般员工层面，对“一把手”的选任问题很少提及。而实际上这个问题是至关重要的，也是第一位的。对列车来说，改革光改车箱不行，还得改车头，因为头不好，牵引力不好，车箱再好对提速尤其对发展来说也没有多大的实质性意义。企业的人事制度改革也莫过如此。所以，人事制度改革应主要从改革“一把手”的选任机制入手。目前，“一把手”的选任基本上是“官选”，“民选”只是一种陪衬。这并不是主张废弃“官选”、彻底“民选”，因为单纯的“官选”和“民选”都有其天生的不足。全面“官选”容易使员工受到藐视，脱离群众路线；彻底“民选”，容易引发盲目性，产生“小集团”、“小圈圈”和各种形式的贿选，也会产生“肥水不流外人田”的现象。要克服这诸多的不足，就必须严格按照党政干部选拔任用条例和“四化”方针，引进“公开选拔党政领导干部与竞争上岗考试”，借鉴“党政领导干部公开选拔和竞争上岗考试大纲”，创设“笔试+面试+学术成果”选拔模式（简称“3+”选拔模式），为最大限度地减少人为主观干预，其中的笔试至少要占60%，面试最多只能占10%，学术成果至少要占30%。为什么突出“学术成果”考核？因为“学术成果”可以展示学术成果出品人洞察问题、分析问题、解决问题的能力，以及对某一问题、某一领域的独到见解，也可以从中看出其工作实绩（现任“一把手”及其集团的学术成果中涉及的本企业的有关效益数据必须实事求是，否则不计入学术成果分），最重要的是可以营造学习型企业气氛。需要特别指出的是，单纯的工作实绩考核常常参杂着太多的虚的因素，下级“一把手”通常是上级“一把手”任命的，上级必然要护下级，给下级“一把手”难看，也就是给上级或自己难看，员工也会因利益受人掌控而睁一只眼闭一只眼，所以所谓的工作实绩考核大多是一种形式，表面的东西多于实质性内容。为防止论资排辈或变相论资排辈、特别是因人设条件，考试不预设任何限制性条件，谁都可以考，按总成绩从高分至低分择优录用。为防止“一把手”及其集团或因惧怕其他人功高盖主而荒废人力资源、压制人才，人事选任的“3+”模式考核要定期举行，入选人员进入全省后备人才库，对后备人员要异地交流、挂职培养，人事选任必须首先使用后备人才，彻底实现后备人才零库存，对造成后备人才积压、长期或永久后备的，要从重追究相关责任人的责任。

3、加快人事制度改革，重点是打破“只上不下”的传统，设立并不断完善“能者上、庸者下”的内部人才流动机制。在纵向上，要广泛应用“3+”选模式，包括中层班子的配备。只要在“3+模式”选拔考试中出类拔萃，一般员工也可以进中层班五，甚至当“一把手”。相反，在选拔考试中落伍的“一把手”也可能成为一般员工。在横向上，不适合此岗位而适合彼岗位的人，就应该让他到彼岗位发挥才智和特长。

4、加快人事制度改革，就是要不断清除改革的人为障碍。所谓人为障碍，基本上来自既得利益集团，而主要是“一把手”及其集团。目前，企业的人、财、物及企业行为均由“一把手”及其集团把持，“一支笔”独秀。从维护“家天下”的利益和威严出发，他们是不愿意改革触及自己的切身利益，一旦损及自身利益，他们就会对改革阳奉阴违，假借一般员工抵制、拒绝改革的继续深入。而非既得利益集团一般是支持不断改革的，除极小部分外，非既得利益集团一旦成为既得利益集团，他们就由改革的推动者成为阻碍者，以维护并不断巩固其既得利益。改革，就是在这种“推动”与“阻碍”的矛盾中进行，当推动的力量超过阻碍的力量时，改革就会顺利进行，否则改革的步子就会放缓、甚至停滞不前。所以，改革就是要不断清除改革的阻碍因素，不断发展壮大改革的推动力量。

5、加快人事制度改革，就是要建立权责一致的责任追究体系。根据权利与义务一致的原则，行使什么权力，就要承担什么责任，权力与责任相一致。而目前，只行使权力，不承担责任，或者重权轻责、权责不一致的事实在一定范围内广泛存在。改革，就要改变这种状况，达到权力与责任的相匹配，否则就会造成责任的缺失、权力的畸形膨胀，对企业的发展严重不利。因此，在加强“一把手”权力的同时，必须要高度强调他们应承担的责任，建立权力的有效约束机制。首先，建立责任保证金制度。“一把手”及其集团上任前，必须缴纳足够的责任保证金，在任期内或任期的延长期内导致企业破产、企业资本不增值甚至遭受损失、员工利益得不到保障的，所缴纳的责任保证金不予返还；否则，如果能使企业资本明显增值、员工利益明显得到提升的，可获得至少是员工同期平均收入的一倍的资金奖励。当然“一把手”及其集团上任后不得以任何理由以任何形式将自己所缴纳的责任保证金转嫁给员工，不得要求或变相要求员工向企业缴纳任何形式的责任保证金或类似于责任保证金的钱物。否则，不论该“一把手”及其集团给企业带来多高的效益，其所缴纳的责任保证金亦不予返还，甚至还要给予严惩。必须指出的是，若交不起责任保证金的，可以用个人财产或家庭财产或上任后的收入作抵押。用收入作抵押的，每月（或年）最多允许领取月（或年）收入的50%；用个人财产或收入作抵押的，在发生赔偿责任后用其抵押款（物）不足以赔偿的，用其家庭财产承担无限连带责任。其次，在有关法律中增加“企业负责人不作为罪”，并予细化。使企业资本不增值的主要负责人及利益集团不仅要向员工和国家承担民事赔偿责任，而且更重要的还要承担刑事责任，相关刑罚最低设为监禁一天，最高可设为监禁终生，不设缓刑、假释、取保候审及其他类似规则，藉此，用法律来制裁“一把手”及其集团的不作为、乱作为、假作为和消极作为，用法律手段来打击使企业资本流失和不增值的行为。三、推进新华书店行政管理体制改革必须解决的其它问题

1、监督与被监督的问题。要杜绝监督与被监督同一性的现象，企业行为绝对不能由行为实施者来充当监督者，企业行为的效果也不能由行为的实施者来评判，否则，一切都会流于形式。因此有必要加强工会和全体职工大会的独立发言权。

2、内、外和谐的问题。行政管理体制改革的一个重要目标，就是要为企业的生存、发展创造和谐的内外环境。和谐，才能聚合各方面的力量，也只有和谐，才能使员工有劲往同一处使。因此，要切实扭转“外斗外行、内斗内行”的不和谐局面。对外，要做到有礼、有利、有义、有节，最大限度地争取“双赢”；对内，要坚持以人为本，推动人的全面发展，对人的需求不能重“官”轻“民”，更不能“劫民济官”。

3、深化内部机构改革的问题。推进企业行政管理体制改革的一个重要环节就是科学、合理地配置内部机构，深化内部机构改革，建立精简、高效、廉洁的机构体系。一要规范机构设置，撤并相同、相近、交叉的职能部门。二要理顺机构之间的关系，要明确划分各自的职责范围和工作领域，A部门的工作不要随便交给B部门，B部门的事也不要轻易交给A部门。同时，要协调部门行为，牢固树立亲密的协作关系，坚决杜绝互相干预、掣肘、踢皮球现象。三要因事设岗，岗位所需人员必须全部从全省后备人才库中配置，若库存没有的，必须进行“3+”模式选拔。

4、“开明”治理的问题。（1）采信于民，集智于民，要满怀信心地让职工通过多种形式参与决策和管理，宽容他们的失误。（2）加强制度建设，为营造开明政治环境提供强有力的制度保障。要进一步健全民主制度，特别是专家咨询制度，使决策和项目的实施富有广泛的群众、实践基础，真正体现科学化、民主化。（3）畅通民意渠道，广开言路，海纳良策，开创心情舒畅、生动活泼、人人奋进、齐心协力谋发展的工作局面。总之，要多渠道、多形式、多手段、多视角实行开明治理。把老百姓的利益实现好、维护好、发展好。

5、改革与创新的问题。深圳市四届人大常委会三次会议审议的《深圳经济特区改革创新促进条例（草案）》值得思考和借鉴：对在改革创新工作中作出突出贡献的单位和个人给予奖励；对提出具有重要价值的改革创新意见或者建议的单位或者个人给予适当奖励；公务员对改革创新工作作出突出贡献的，应当作为其晋升职务、级别的重要依据。只要改革创新方案程序符合规定，个人和所在单位没有牟取私利，也不存在与其他单位或个人恶意串通的，即使“工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，可以免于追究有关人员的责任。”但对于不依照规定推进改革创新的，或工作程序严重违反规定导致决策失误的，以及不配合、阻挠其他单位改革创新的，将由监察机关追究单位主要负责人以及直接责任人员的责任。新华书店行政管理体制改革特别要处理好改革与创新的关系，在限权问责的同时，也要为创新提供必须的后备保障，不然改革就是一潭死水。