领域政府责任问题论文

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[论文关键词]初次分配；福利腐败；政府责任

[论文摘要]面对我国转型期不断扩大的收入差距，社会保障再分配制度显得十分乏力甚至扭曲，其根源在于我国的初次分配的不公平性。垄断行业的“福利腐败”问题是我国初次分配不公的重要表现形式，“福利腐败”现象的蔓延和扩散已经产生了巨大的外部负效应，造成了国家的制度僵化症。确立政府在初次分配领域中的责任，通过政府干预的方式铲除“福利腐败”、解决初次分配不公问题，成为新时期深化收入分配体制改革的一个重要内容。

关于国民收入分配领域内的公平与效率的关系问题，我国当前理论界的主流观点是“初次分配注重效率，再分配注重公平”，这是针对计划经济时代的平均主义分配体制弊端而提出来的，在一定时期内适应了历史的发展潮流，极大地促进了我国生产力的发展。但这种观点包含着认识上的偏颇和历史的局限性，已经不完全符合我国基本社会关系发生重大变化的现实，并造成了我国经济与社会发展失衡、社会关系紧张、利益冲突加剧等严重后果。所以，追踪我国收入差距不断扩大的根源、寻求解决收入分配不公的办法是研究我国收入分配体制改革问题的当务之急。

一、初次分配不公：我国再分配制度乏力的根源

我国正处于一个重要的社会转型期，城乡、地区、行业以及个人之间出现的收入差距问题日益引起社会高度关注。根据世界银行专家的估算，中国的基尼系数已由1982年的0.30上升到2002年的0.45。2001年，中国10％最贫困人口消费份额只有1.8％，而10％最富裕人口消费份额高达33．1％，后者是前者的18.4倍。目前，中国农村绝对贫困人口约3000万，城镇失业下岗者中的贫困人口约3000万，再加上残疾人、受灾人口等其他生活困难者，需要社会救助的人口数以亿计。

针对收入差距不断扩大问题，国家推出了一系列旨在消除收入差距的再分配制度改革。自上个世纪90年代以后，国家加大了社会保障体制改革的力度，但由于人口老龄化趋势的加快，社会养老基金历史上形成的空账运转等原因，我国养老保险的资金缺口越来越大；同时，由于二元经济体制的存在，处于极低收人群体的广大农民得不到基本保障。有学者认为，自1997年中国城镇开始完善社会保障制度开始，由于中国“二元”社会保障制度使城镇居民的贫困问题得到一定改善，而对农村居民基本没有起到作用，拉大了城乡之间的贫富差距。这样，中国的再分配机制不但没有缓解初次分配造成的差距，反而在此基础上进一步扩大了收入差距。

政府的再分配制度之所以难以解决收入差距问题，根本原因在于，一定条件下的初次分配是企业行为或私人行为，是无数个市场主体通过一系列的博弈实现的，具有高度的自发性和分散性。初次分配格局已经基本体现了由生产力发展水平所决定的社会各阶层之间的经济利益关系格局；初次分配的公平性是整个社会收入分配公平性的基础；初次分配领域一旦出现重大社会不公，政府再分配是很难加以扭转的。

当代西方国家社会福利制度运行良好的一个重要原因就是这些国家国民收入初次分配的公平性是显而易见的。以分配率(分配率是劳动报酬总额占GDP的比重，分配率越高，则国民收入的初次分配越公平)为例，市场经济成熟的国家，分配率普遍都在54％～65％之间，如1999年，日本分配率为54.18％；2000年，美国、德国、英国的分配率分别为58.31％、53.84％和55.27％。在我国，劳动力仍然具有商品属性，雇佣劳动制度仍然存在，但我国分配率明显偏低，如2001年全国各地区加总分配率为51.45％，而我国经济发达地区分配率低于全国平均水平，如上海、北京、广东三地的分配率分别为34.90％、45.75％和46.47％。在雇佣劳动者中，尤其是农民工和城镇非正规就业者的工资水平长期低于其劳动力价值。

我国初次分配中的收入差距按照形成的原因可以分为以下三种情况。第一种情况是合理合法收入造成的收入差距，它符合市场经济要求，具有激励效应，应该加以肯定，因为让市场决定工资会创造出高效率的激励因素，而这种激励因素对于成功的改革是至关重要的。对于这种情况造成的收入差距只能依靠政府再分配手段调节。第二种情况是由不合法收人造成的收入差距，即通常所说的“地下经济”或者“非法经济”；它一般从事政府禁止的生产项目或交易，如制毒贩毒、生产假冒伪劣商品等。非法经济的存在严重扰乱了我国的市场经济秩序，从事非法经济的厂商和个人则取得了高额的非法收入，在很大程度上拉大了我国的收入差距。根据陈宗胜和周云波的估算，各类非法非正常收入在全国范围内使居民收入差距上升了13％～23％，使全国居民收入差距基尼系数上升到0.4以上。第三种情况是合法不合理收人造成的差距。它是我国现阶段初次分配不公的另外一种重要表现形式，是国家基于发展战略决策进行经济改革必须付出的代价，但却造成了事实上分配起点和分配过程的不公平，导致了日益严重并引起广泛关注的城乡差距、地区差距和行业差距问题。其中行业差距是指垄断行业和部门凭借其垄断地位，占有和支配优势资源、获得超额利润所造成的收入差距。垄断行业依靠无偿占有和低偿占有全社会公共资源，用行政性的垄断手段获取垄断利润，再实行市场的分配原则，行业利润高，员工的收入就高，使中国各行业职工收入差距扩大。如2004年全国职工收入最高的行业是金融业中的证券业，人均为50529元；最低的是林业，为6718元，两者相差7.52倍。垄断行业的职工工资水平不但普遍高于其他行业，而且职工均可享受高水平的福利待遇，这就形成所谓的“福利腐败”问题。

二、“福利腐败”：我国初次分配不公的重要表现

“福利腐败”是2006年3月份由全国政协委员温克刚提出来的一个新名词，也就是通常人们所讲的垄断福利。所谓“福利腐败”是指一些垄断行业利用自己的垄断地位和优势，将掌握的行业资源无偿或者廉价地向本行业的职工和家属提供，即在福利的名义下形成的行业腐败现象。例如，公交职工免费乘公交车、铁路职工免费乘火车、电力职工免费用电、电信职工免费打电话、供热职工免费供热、医院职工免费挂号、银行职工低价低息福利买房、民航免费机票全家通用，等等。

中国社会由来已久的这种“福利腐败”现象，实质上就是曼瑟尔·奥尔森(MancerOlson)教授所说的“分利联盟”(distributionalcoMifion)问题。“分利联盟”即在市场约束力量不足以规范其经济行为之前，一批通过采取寻租等集体行动影响经济政策制定、寻求收入再分配来增加自身收入份额的个人所组成的、能为共同利益而一致行动的“搭便车”群体或组织。“分利联盟”本质上是一种“搭便车”行为，只不过其行为主体是一个集体而不是个人。奥尔森指出：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其它某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”所以，“分利联盟”获得成功的两个条件是：一是实行了人数控制，即集体人数少、集体成员不对称；二是存在选择性激励，即在集体内对个人的奖励与惩罚都具有针对性，从而能够吸引或强迫个人为集体利益做贡献。“分利联盟”与阶级、政党这样一些集团相比，相对来说，人数少得多，而且每一个个体的作为都会对联盟的利益产生极大影响，联盟也会对每一个个体的作为或不作为采取有针对性的奖励或惩罚，从而敦促个体为联盟的利益而努力工作。但当联盟的利益与个体的利益趋于一致，并且个体能从联盟中获得选择性刺激时，个人理性便很容易地转化为集体理性了。“分利联盟”有着强大的凝聚力和协调一致性，它的行动往往比单个个体的行动更有效率，这种规模效应能够节约更多的交易成本。

但是，“分利联盟”的这种“有效率”的活动不可避免地损害着社会整体利益，因为“分利联盟”往往只求获得自己的更大份额而置社会总体收益的下降或“公共损失”于不顾。“分利联盟”可以通过经济寻租、政治寻租等活动影响经济政策(包括财税政策、企业进入壁垒、资金与人才流动壁垒、地方保护主义等政策)的制定，改变收入分配方案以增加其收入。“分利联盟”的各种寻租活动降低了国家决策效率，延长了经济政策制定的时间，影响了整体社会创新能力和资源重组能力，从而使经济发展停滞不前，陷入所谓“制度僵化症”(奥尔森语)。另外，“分利联盟”的频繁活动还会排斥或扭曲市场价格，妨碍市场机制作用的发挥，改变社会激励机制，毒化社会风气，导致国有资产的大量流失，制造“政府失效”和“官员腐败”。

在中国，催化“分利联盟”“细胞”裂变的另外两个条件是目前正处于渐进式改革“权力真空”与“市场真空”同时并存的改革中期以及“价格双轨制”、“股份制改造”等制度设计缺陷。垄断行业之所以不仅为其职工发放普遍高于其他行业的平均工资，而且为本行业职工及其家属提供巨大的垄断福利，并不是因为它们提供了更多的劳动创造了更多的价值，而是因为它们可以凭借其垄断地位，占有和利用巨大的社会经济资源，获得本应属于全体社会成员的利益。“福利腐败”所具备的“腐败”主体的不确定性、表现形式的多样化、“享受”人群的局限性以及利益的不正当性等特征基本符合“分利联盟”得以生存和发展的四个基本条件；“福利腐败”现象的蔓延和扩散已经产生了巨大的外部负效应；它是初次分配不公的重要表现形式，并造成了国家的制度僵化症；它不但以均摊的形式侵占国家和公众的利益，导致了大量国有资产的流失，而且转嫁福利成本增加公众负担，加剧了社会不公平，拉大了社会成员之间的收入差距；同时，还在一定程度上成为权力腐败的延伸和缩影，损害了政府公共管理部门的信用。

基于上述“福利腐败”的特征、危害及其根源的分析，笔者认为单靠市场机制是无法也无力消除这颗毒瘤的，政府在初次分配领域具有不可回避的责任和义务。

三、政府责任：初次分配公平的应有之义

“收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发嫉妒心理和社会动荡混乱的方面。”收入分配差距过大会造成有效需求不足，成为长期制约一个国家经济和社会发展战略的瓶颈。由于我国现阶段还处于市场发育还不成熟、体制建设还不完善的经济转型时期，在解决收入差距过大问题上，市场本身显得力不从心，以收入差距悬殊为外在形式的分配不公尤其是初次分配不公不仅存在于整体社会经济空间，而且有加速蔓延之势，影响了资源配置的效率，导致政府的再分配失去了客观可靠的基础。因此，要依靠政府力量整顿初次分配秩序，创造自由竞争的、依靠合理合法手段获得收入的制度环境。

第一，完善市场经济体制，加速政府职能的转变。在经济转型时期，由于政府在微观经济领域和宏观经济领域都存在着“越位”和“缺位”，该插手管理的地方没有管理，不该插手干预的地方却干预过度，造成了许多经济体制上的漏洞，如价格双轨制等，也造成了大量经济租金的存在，市场受到扭曲。所以，必须在初次分配领域发挥政府作用，尽快完善市场经济体制。在分配的起点和分配过程中，制定统一、公平的规则，创造公平竞争的市场经济环境，使各经济主体拥有相对公平的机会，堵住经济体制中的漏洞。与此同时，要加速政府职能的转变，摒弃那种认为“微观经济领域交由市场，宏观经济领域交由政府”的错误理念，使“看不见的手”与“看得见的手”紧密配合，共同调节，从而实现政府经济职能的微观调控与宏观调控的有机结合。

第二，消除劳动力流动的壁垒，平衡劳资利益，建立利益协调型劳资关系。长期以来“二元”经济结构的存在以及非均衡发展政策导致全国统一的平等、自由、灵活的劳动力市场难以形成，存在诸多的人为设置的劳动力流动壁垒，人岗不匹配现象严重。所以，必须创造条件加强劳动力市场建设，促进劳动力信息的流动，推动劳动力跨企业、行业和地区的自由流动，保证人们可以公平地获得就业机会和公共服务；政府的收入分配政策应该平衡资本利益和劳动利益之间的关系，适当向劳动方面倾斜，逐步提高分配率，提高工资在成本中的比重；加快最低工资立法，全面贯彻执行劳动法，使低端劳动者同其他经济主体一样分享经济发展的果实；全面健全工会、行业协会、职业协会等社会组织，强化其代表和维护劳动者利益的职能，强化集体谈判、劳动参与分配的力量，从而真正建立起利益协调型劳资关系机制，保持国内劳资关系的长期协调和社会的长期稳定发展。

第三，全面落实科学发展观，统筹城乡协调发展和区域协调发展。在分配起点上，使农村居民拥有的生产要素尽可能平等，主要包括劳动者受教育机会和就业机会的平等以及财产占有权力的平等；西部大开发应摒弃以资源开发为主的思维定势，实施以市场为导向的多元化产业发展战略，把潜在优势转化为现实优势。在分配过程中，加强农业农村的基础设施建设和公用事业建设，增加对农业科技和农村基础教育的投入，破除户籍、福利和就业等制度性障碍，建立统一、平等、自由、灵活的劳动力市场以缩小城乡之间和农村内部居民收入差距；西部大开发应重点抓好基础设施和生态建设，大力开发优势资源，发展特色产业，提高加工增值能力；同时在投资项目、税收政策和财政转移支付上向西部倾斜，逐步实现同东部地区的协调发展，实现共同富裕。

第四，加强社会主义市场经济法制建设，加大反垄断力度，铲除“福利腐败”。要转变政府直接管理和干预企业的职能，真正实现政企分开，消除因权力寻租而导致的“福利腐败”问题。具体来说，一要铲除产生垄断的机制，打破行业垄断，引入市场竞争机制，让成本过高的垄断企业面临被市场淘汰的威胁，从而自觉放弃或减少垄断福利；二要按照公平、公正原则对垄断行业的财政支出加强监督与审计，重点监督与审计其经营成本，严格监控其成本支出，加快建立成本信息披露机制，以增加其成本的透明度，让垄断行业接受舆论监督，并严厉追究违规企业主要负责人造成国有资产流失的责任；三要加强公众舆论监督力度，形成“垄断福利即腐败”的舆论环境。“福利腐败”已经成为一些垄断性行业中普遍存在且根深蒂固的现象，因此很有必要在全社会形成对垄断行业的舆论压力与谴责，不给任何政策支持，这是彻底根除“福利腐败”问题的思想基础。

显然，在收入分配问题上，政府在初次分配领域中的责任与作用的准确定位在新一轮收入分配体制改革中处于举足轻重的地位，这将有利于规范我国的收入分配秩序，从源头上阻止收入差距不断拉大的态势，从而为社会保障再分配制度打下一个良好的基础。只有这样，才能既增强社会经济发展的活力，又提升社会的整合程度；才能既建立市场的正常运转秩序，又逐步实现人人共享、普遍受益的社会发展的基本宗旨。