行政管理体制下社会组织发展经验

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摘要：纵观改革开放以来，我国行政管理体制改革对社会组织发展具有重要的促进作用。政府在行政管理体制改革中简政放权、积极转变政府职能，对社会组织放松管制的同时依法规范监管，向其转移相关职能的同时做好服务保障工作，重视发挥社会组织作用的同时也加强社会组织建设工作。这些经验与启示对继续推进我国社会组织健康发展不无裨益。

关键词：行政管理；改革；社会组织

在我国，社会组织的蓬勃发展既是经济高速增长、社会深刻变迁的结果，也是政府主动进行行政管理体制改革，不断为社会组织提供生长机会与发展空间的结果。因此，从行政管理体制改革的视角分析社会组织何以生长、怎么发展，以期获得有利于促进社会组织发展的有益经验与启示，对新时代继续推进我国社会组织健康发展，实现国家治理体系和治理能力现代化不无裨益。

一、行政管理体制改革释放社会组织发展空间

改革开放以来，为更好解决一些阻碍国民经济和社会发展的体制性问题，我国在行政管理体制方面进行了多次改革。行政管理体制改革的总方向是通过不断调整政府权力结构，转变政府职能，建设权力与责任相一致、决策与执行均科学、监督与服务都到位的现代服务型政府。行政管理体制改革为社会组织发展释放了巨大空间。改革开放前，我国行政管理体制与计划经济体制相适应，政府权力高度集中统一，有利于集中力量办大事，使我国在很短时间内打破了国际敌对势力封锁，恢复了国民经济发展，保障了人民基本生活需求，巩固了社会主义制度。但“全能型”政府权力过度集中，管理机制不灵活，且政府管理行为几乎触及社会每一个角落，很大程度上抑制了经济社会发展活力，社会自主活动空间狭小，社会组织发展缓慢，规模有限。改革开放后，随着经济体制改革加速，国民经济出现了高速发展的繁荣局面，行政管理体制也必须适时改革才能有效服务于急剧变化了的经济形势。因此，我国几乎每五年就要进行一次行政管理体制改革，这些改革极大解放了生产力，释放了社会活力。如1993年改革撤销了10个专业经济部门以让市场充分发挥资源配置的基础性作用，让社会组织承担一定的公共服务职能。再如1998年，行政管理体制改革力度更大，撤销了几乎所有的行业经济管理部门，并将其职能转移给了各类行业协会，至此政府也实现了对企业生产经营的直接管理向间接管理转变。不仅如此，1998年行政管理体制改革还明确要求“党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务”。〔1〕进入21世纪，我国行政管理体制改革更加注重借助社会力量提高社会管理水平和公共服务质量。2006年党的十六届六中全会不仅提出要“培育发展各类社会组织”，而且还从改革行政管理体制、提升公共服务质量的角度强调要“支持各类社会组织参与社会管理”。随着“全能型”政府色彩褪去，以前一些由政府承担的社会管理职能和公共服务供给需要新的合适的主体予以承接，这事实上是一种双赢的结局。一方面，政府实现了合理“瘦身”，降低了行政成本，减少了对社会的过多干预；另一方面，社会组织得到了迅速发展，社会更加充满活力和生气。根据民政部门的数据显示，2007年登记注册的社会组织数量为38169万家，比1999年增长了171%。〔2〕2008年汶川地震时社会组织积极参与救灾和重建，给人们留下了深刻印象。与此同时，政府行政管理体制改革也因势利导，积极改革双重登记管理制为四类社会组织直接登记制度，这无疑有助于实现社会组织井喷式发展。随着社会组织数量不断增长，规模不断壮大，社会组织在社会管理和公共服务中充当了越来越重要的角色，原本许多由政府负责的职能现在更多由社会组织予以承担，反过来又促进了行政管理体制在简政放权方面进一步深化改革。2013年行政管理体制改革被赋予了新的意义和重任，即应当服务于国家治理体系和治理能力现代化。为此，实践中更可行的做法是行政管理体制改革在社会管理机制方面趋向于“放松管制”，从而更有利于社会组织、人民团体、社会力量等参与国家治理，实现协同共治。2014年国务院了《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，为公益、慈善类社会组织大发展提供了重要机遇。

二、当前“放管服”改革为社会组织健康发展提供新机遇

为进一步激发市场活力，培育社会创造力，更好服务于国民经济和社会发展，2015年国务院启动了“放管服”改革，即“简政放权、放管结合、优化服务”。显然，“放管服”改革是十八大以来我国行政管理体制改革的重头戏，也客观上为社会组织高质量发展提供了新机遇。（一）“放管服”改革简政放权，改革登记管理制度，为社会组织健康发展营造了良好环境。减少行政审批和减少政府对经济社会微观领域的过多干涉是“放管服”改革的重要目的。“放管服”简政放权思路在社会组织管理体制改革方面的具体运用是，改革登记管理制度，将社会组织年检制改为年报制，并对行业协会商会、科技、公益慈善、城乡社区服务四类社会组织实际直接登记。年报制取代年检制体现了服务型政府原则，减少了以往对社会组织进行年度检查的诸多干扰行为。不仅如此，各地从实际出发，具体问题具体分析，在掌握本辖区社会组织发展状况的基础上还非常重视创新工作方式方法，积极运用便捷的现代信息技术，允许社会组织通过网络提供相应检查材料，这大大节约了政府和社会组织双方的时间、人力和精力成本，提高了办事效率，使社会组织不再疲于应对政府检查，而是将更多精力用到公共服务上来。（二）“放管服”改革释放财政资源，倡导向社会组织购买服务，改变了政府直接向社会提供公共服务的传统方式，有利于培育和支持社会组织健康发展。当前，受困于慈善文化、捐赠机制、公信力等问题，我国社会组织发展一直存在着资源匮乏、财力不足的困境。但在“放管服”改革下，政府积极转变职能，向社会组织释放财政资源，倡导向其购买服务，这无疑有助于改善社会组织发展困境。“放管服”改革要求将以前由政府承担的部分公共服务职能转移给专业的社会组织承担，就必须通过委托、承包、采购等政府购买服务的方式实现，这样就可以保证那些服务水平高、竞争力强的社会组织获得稳定的财政资源支持，从而实现更好发展。不仅如此，为转变政府职能，让专业的组织做专业的事，为社会提供更好公共服务，有些地方政府还通过公益创投、产业孵化等项目对符合要求的社会组织进行精准培育、支持，这也有利于促进社会组织健康发展。（三）“放管服”改革本着“政社分开”原则，“自上而下”的推动社会组织去“行政化”，并在公共服务供给、社会协同治理等方面与政府建立新型合作关系，有利于促进社会组织高质量发展。“政社分开”是行政管理体制改革解决政府与社会组织错位关系的重要思路与方法，它要求政府从人事、财政、业务等方面放开对社会组织的控制，使其回归独立、自主、公益或互益之应有属性。换言之，以往那种背靠政府的官办社会组织在职能上不能继续以“二政府”身份行使行政职能；在资产上实行独立，无服务不得占用财政资源；在人员管理和使用方面与政府脱离关系，严禁现任职公务员在社会组织中任职，退休公务员一般也不得任职社会组织。不仅如此，“放管服”改革也积极引入竞争机制,鼓励符合条件的社会组织与政府合作提供公共服务、参与社会治理，客观上有利于激励更多社会组织通过提高自我治理水平、服务质量和专业能力，走内涵式高质量发展之路。（四）“放管服”改革既“放”又“管”还“服”，为新时代社会组织发展提供了系统性支持条件。“放管服”改革不是简单的要求政府放松对社会组织发展的管理与控制，而是适当放权后再通过事中、事后依法监管，同时优化服务，使社会组织在法律范围内以对社会主义国家有益的方式存在。为此，党和国家采取了诸多行之有效的办法，如加强社会组织党建工作，通过党建引领其沿着正确的政治方向发展，敦促其遵纪守法。再如建立健全社会组织负责人审计制度，敦促负责人切实肩负社会组织健康发展的责任，推动社会组织运行公开透明，保证社会财富用之于民、服务公益。又如政府引入第三方独立机构对社会组织进行质量评估，进而以评估结果为依据确定是否与其开展社会管理和公共服务供给合作。还如政府有关执法机构通过涉企收费监督、财务审计、信息披露检查等方式对社会组织依法监管等。当然，此轮“放管服”改革打的是一套组合拳，在社会组织管理方面强调放松管制和依法监管的同时也十分重视优化服务工作。如简化社会组织登记程序，解决其注销难问题，改革政府向社会组织购买服务的资格审查制度等。

三、行政管理体制改革推动社会组织发展的经验与启示

纵观改革开放以来，我国行政管理体制改革对社会组织发展的影响整体上是积极的、促进的，这其中有许多值得借鉴的经验与方法给我们带来诸多启示。（一）简政放权，放松对社会组织管制的同时也依法规范监管。改革开放四十多年来行政管理体制改革的实践表明，政府只有与时俱进，适时根据变化发展了的国民经济和社会发展情况简政放权、转变职能，建设高效廉洁、权责一致的服务型政府，并不断有序的从传统管制领域退出，才能为培育市场主体、发展市场经济创造宽松环境，激发市场竞争力；才能给社会发展释放有效空间，增强社会活力。也只有在此基础上，社会组织才能受益于行政管理体制改革带来的发展机会不断发展壮大。但是政府下放权力，并不意味着放任社会组织自由发展不管，相反，政府需要以更加规范、科学、可控的方式对社会组织依法监管。毕竟，任何事物都具有两面性。实践表明，社会组织发展作为政府、市场的有益补充，在满足了人民群众多样性、特殊性需求的同时也不可避免的会产生一些异化现象。有些所谓社会组织并不是出于服务公众利益的目的，而是打着慈善、公益的幌子追逐过分的私利，甚至有些社会组织还可能违法犯罪、侵害公民和社会利益。因此，将适度放松管制与依法监管有效结合起来，是任何时候对社会组织都应采取的必然之举，现在和未来也不例外。（二）转变政府职能，向社会组织转移相关公共服务职能的同时也做好服务保障工作。我国行政管理体制改革几乎每五年进行一次，不是随意的改，而是根据经济社会发展状况适时转变政府职能。改革开放前，我国政府具有“全能型”特征，几乎包办管理了经济社会发展的每个方面，但政府能力事实上是有限的，不可能将经济社会发展的每个方面都管理好。改革开放后，为提高社会管理水平和公共服务质量，政府逐渐转变职能，从以前管不好、管不了、也不应管的领域逐渐退出，并把这些职能转移给了符合要求的社会组织承接。一方面，政府实现了精兵简政、职能转变，另一方面，也为社会组织大力发展提供了机会和空间。逐渐发展起了的社会组织承接了相当份量的社会服务职能，但这并不是说政府将一些社会管理职能扔给社会组织就不管了。事实上，政府为了更好地促进优质公共服务的供给，在服务保障方面做了大量工作。如政府启动一些特定的孵化培育项目，帮助社会组织成长、发展，促进其实现专业化、特色化、品牌化优势；政府积极加强平台机制建设，不断创造良好条件引导社会组织参与社会治理；政府不断创新监督管理方式，通过年报制取代年检制、网络办公等方式为社会组织创造高效、便捷的发展氛围和条件等。（三）重视发挥社会组织作用的同时也采取各种措施和办法加强社会组织建设。政府通过行政管理体制改革，转变政府职能，将归政府管理的事务高效管理起来，将归社会自我管理的事务转交给社会组织去承担，注重发挥它们提供公共服务和社会管理职能。同时，为广泛倾听来自不同群体的声音和意见，群策群力，提高社会治理水平，更好服务人民群众，政府也非常注重发挥社会组织协商民主作用，吸纳其共同参与公共事务治理，为此有些地方在政治协商会议中特别设置了社会组织界别。当然，政府在重视发挥社会组织作用的同时也注意加强建设工作，如加强社会组织党建，并由政府牵头对其开展人事、财务、业务等培训。总之，改革开放以来，政府在行政管理体制改革中对社会组织放松管制的同时注意依法规范监管、转移相关职能的同时做好服务保障工作、重视发挥社会组织作用的同时也加强对其建设，这些构成了行政管理体制改革有效促进社会组织发展的重要经验与启示。未来，珍视这些经验与启示，对继续推进我国社会组织健康发展不无裨益。

〔参考文献〕

〔1〕马庆钰.论“政社分开”与社会组织管理改革〔J〕.行政管理改革，2010，（07）.

〔2〕王名.走向公民社会：我国社会组织发展的历史及趋势〔J〕.吉林大学社会科学学报，2009，（03）.

作者：张建红 陈眉月 单位：成都医学院马克思主义学院 重庆文理学院马克思主义学院