漫谈公开竞选党政领导干部制度及其影响

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近些年来，随着中央关于领导干部选拔的各种法规、政策、规定的不断出台，公开选拔党政领导干部制度在全国各地区、各层次的探索力度不断加大，在实践中取得了一系列的成绩，也暴露出了许多的问题，本文将对其进行分析与反思。

一、我国公开选拔党政领导干部制度概述

所谓公开选拔党政领导干部制度,是指党委(党组)及其组织(人事)部门面向社会采取公开报名,考试与考察相结合的办法,筛选出领导干部人选的制度。它坚持公开、公平、公正，坚持考试与考察相结合，是我国党政领导干部选拔任用方式之一。

我国公开选拔党政领导干部制度孕育、产生于20世纪80年代初期，至今已有二十余载的发展历程，其间经历了试验探索、改进推广、制度推行等三个阶段。

浙江省宁波市在1985年公开选拔局级干部，揭开了领导干部公开选拔试验的序幕；1992年中央有关部门转发了吉林省《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，肯定了公开选拔领导干部这一做法，并要求各部门从实际情况出发，探索、改进干部选拔方法，由此公开选拔制度进入推广阶段；2002年7月，中央在修改《党政领导干部选拔任用领导干部任用条例》的基础上，印发了《党政领导干部选拔任用条例》，专门增设了“公开选拔和竞争上岗”一章，其中明确指出“公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一”，标志着公开选拔领导干部制度在全国范围内的基本形成；2004年中央办公厅颁发的《公开选拔领导干部工作暂行规定》和2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》中对领导干部公开选拔制度的规定将公开选拔制度带入了规范推进的新阶段。

二、我国党政领导干部公开选拔制度的基本内容、程序与发展现状

1．我国党政领导干部公开选拔制度的基本内容和程序

我国党政领导干部公开选拔主要适用于选拔任用地方各级党委、政府工作部门领导成员或者其他人选，党政机关内设机构的领导成员或者其他人选，以及其他适用于公开选拔的领导职务。有下列情形之一的,一般应当进行公开选拔：一是为了改善领导班子结构或者领导职位空缺较多,需要集中选拔领导干部；二是领导职位出现空缺,本单位无合适人选；三是选拔专业性较强职位和紧缺专业职位的领导干部。

公开选拔工作应当经过下列程序：公告;报名与资格审查；统一考试(包括笔试和面试)；组织考察,研究提出人选方案；党委(党组)讨论决定；办理任职手续。

2．我国公开选拔党政领导干部制度的发展现状

公开选拔党政领导干部制度作为领导干部选拔任用的一种重要方式，目前正在全国各地不同层次、不同范围内逐渐展开，成绩斐然。具体表现在以下方面：

开展范围广泛：全国各省、市、县、区基本上都开展了此项工作，包含了地方党委、人大常委会、政府、政协、纪委工作部门或者工作机构的领导成员或者其人选，选拔出了一大批德才兼备的优秀干部。

选拔层次全面：我国公开选拔党政领导干部的职位层次从正职到副职，从省直机关正厅级领导干部到基层乡镇领导干部，覆盖了我国领导干部的大部分级别。

实践形式多样：各地党组织在开展领导干部公开选拔的过程中，在《党政领导干部选拔任用条例》和《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》的指导下，结合本地的实际情况，创造了多种领导干部公开选拔的实践形式。

三、公开选拔党政领导干部制度对我国干部选拔制度的改变

实行领导干部公开选拔打破了我国传统的选任用人制度，带来了我国干部选拔制度的一系列转变，主要表现在以下方面：

1．选人方式的转变。传统的干部选拔主要通过组织部门提名和领导推荐的方法，官员的提拔主要掌握在上级领导手中，在实际工作中容易形成“个别酝酿、集体决定”的干部选拔任用方式。公开选拔党政领导干部制度面向全社会进行，采取公开考试的办法，突破了原有选拔任用干部工作的条条框框，任用的整个过程都对新闻媒介和社会大众公开，按照既定的各种规则进行，实现了从“少数人”选人变为“多数人”选人、从伯乐相马到赛场选马的转变。

2．选任范围的转变。以前的官员晋升大多是从自己单位内部选拔人才，党政领导干部主要从党政机关内部任用，系统外的优秀人才只能望“官”兴叹。领导干部公开选拔制度突破了地域、行业和职业的限制，面向全社会进行。只要符合报名条件,全国各地的人都可以参加选拔，将机关中行政人才的配置纳入到市场配置中，并在中国干部选拔中首先实现双向选拔机制，从而极大的扩大了干部选拔的范围。

3．选拔导向的转变。干部选拔方式是敏感的线，牵动着广大领导干部的神经。不同的干部选拔方式，产生不同的选拔导向，孕育各色的官员形态。上级任命以长官意志为导向，跑“管”盛行；民主评议以人际为导向，拉“官”当道；实绩考察以实绩为导向，干“官”涌现；公开选拔以考试为核心内容，它以为素质导向，考“管”风行。

四、我国公开选拔党政领导干部制度的影响与效应分析

领导干部公开选拔制度在实践运用中表现出了双刃剑的效应：一方面回应了社会政治发展的要求，体现了公开透明、民主开放与效率责任；另一方面在一定程度上违背了行政系统自身的要求，破坏了稳定与忠诚。

1．公开选拔党政领导干部制度的正向效应

（1）领导干部公开选拔制度体现了公开

公开选拔的整个过程按照既定的规则和程序进行，避免了传统选拔制度中可能存在的暗箱操作，推进了政府机构的运作从黑箱走向了透明。坚持民主，把政策交给群众，让群众广泛参与，落实好群众的知情权、参与权、选择权、监督权，任用的整个过程接受社会公众的监督。干部选拔不再像雾里看花，而是如在玻璃缸中看鱼。在这种透明状态下，大大减少了各种不规范和违法的操作，从而增加了任命的民主和公开程度。

（2）领导干部公开选拔制度凸显了开放

公开选拔政策有利于扩大组织部门的选人用人视野,便于在更大范围内把真正有真才实学、符合社会主义市场经济发展要求的干部选拔到领导岗位上来，促使政府机构从封闭状态逐渐走向开放。通过公开选拔，在开放的环境中选拔人才，让一切想干事、能干事、干成事的干部有机会、有舞台、有地位，让优秀人才脱颖而出、竞相涌现，从而增强政府的开放性。

（3）领导干部公开选拔制度提高了效率

公开选拔制度有利于提高干部的工作效率，促使政府工作效率和责任性的提高。面向社会公开选拔领导干部，引入较客观公正的人才检测机制，使具有同等条件的人都具有参与竞争领导职位的资格和权利，公开、公平、公正选拔和选用领导干部。这能充分调动广大中青年干部勤奋工作、刻苦学习的积极性，从而激发了广大干部的竞争意识，促进大家尽量提高自己的业务素质和能力，促进行政效率的提高。

2.公开选拔党政领导干部制度的负向效应

（1）党政领导干部公开选拔制度阻碍了公务员个人职业生涯的发展规划

公务员是实施行政行为的主体，是行政组织中最具活力的因素。公务员的职业生涯规划指公务员自身积极、主动地对自己未来的职业发展方向及路径所作的计划。在我国现阶段的干部制度下，公务员的职业发展通路比较狭窄，适合公务员成长规律的多样化的职务分类还不够健全，公务员所任职的政府机构是其职业生涯规划的重要主体之一，当领导事实上成为许多公务员实现人生价值的唯一途径。公务员要实现个人职业生涯发展，就必须获得职务上的晋升，而获得职务晋升的前提条件是必须有职务空缺。在传统干部选拔任用制度下，领导职位空缺后，组织内部的正常晋升顺序保证了符合条件的后备干部依次递补。一部分干部经过多年的努力，已经成为即将进入领导层的后备人选，公开选拔党政领导干部制度的推行改变了通常晋升的基本格局，很多职位被系统外部的人员通过考试获得，使得这部分干部也需通过公开选拔的方式来产生，无形中就在很大程度上挤压了原本就相对狭窄的晋升空间，直接影响到他们职业生涯的发展。

（2）领导干部公开选拔制度降低了官员对组织的忠诚度，增加了行政系统内矛盾发生的可能性

领导干部公开选拔制度是以能力为首要价值取向的,其对干部选拔的能力价值导向在一定程度上可能导致忠诚价值的弱化。公开选拔需要被录用者本身必须具有相当的知识和技能,通过自身的积极努力和争取获得职位,带有很强的自致性。在传统的任命制度下,被任命者往往对任命自己担任某一职位的组织怀有某种感激之情，从而表现出较高的组织忠诚度。而在公开选拔制度中，职位获得的自致性在一定程度上削弱了个人对组织的感激，认为职位的获得完全来自于个人的努力争取，进而降低了对组织的忠诚度。这也很大程度上增加了系统内部矛盾发生的可能性。在现行的公开选拔制度下，很多副职的领导是由公选竞争上任的，自己有很强的群众基础，对正职领导下的行政组织系统往往缺乏相应的政治忠诚感，任命的正职和公选的副职容易产生责任和权限之间的冲突，从而增加内耗，破坏系统内部的团结。

（3）公开选拔领导干部制度损害了行政组织系统的稳定性

官僚体制存在的一个重要合理性在于它的稳定性，以稳定性来抵制政治领域权利变动对行政领域的影响，保证国家政策执行上的稳定性和连续性。只有保证公务员的职务稳定性,才能使公务员有能力对抗政治压力和利益诱惑。这决定了公务员晋升体制必须是一个沉稳的制度，通常按照资历和经验的积累来获得职务的升迁或者其他形式的补偿。在领导干部公开选拔制度之下，只要符合规定的招考条件，任何人都有机会报名参加某一职位的公开招考，通过公开、公平、公正的考试获得任职的机会，这就为公务员超越传统的升迁途径提高了机会。在获得升迁的巨大诱惑之下，许多公务员不安于本职工作，一心想要通过考试获得领导职位也就不足为奇了。行政系统内部人员的频繁变动在很大程度上妨碍了政府工作的连续性和公务员队伍的稳定性。

五、结语

我国公开选拔领导干部制度在行政领域的实践，激起了公务员系统的千层浪，为我国的干部人事制度改革带来诸多方面的新鲜活力，但是其在实践过程中表现出来的负面影响仍需要我们在进一步的改革与实践中不断的避免与改进。人无完人，金无足赤，我们期待着领导干部公开选拔制度在实践烈火的考验与锻造中不断地成熟与完善。