行政法成本与效益研究论文

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[摘要]将成本———效益模型运用于行政法领域必须注意类似于制约因素、非必要成本地位及局限性等诸多问题；为达到以最少的成本支出获取最佳的运行效果，还必须对行政法运行的最佳成本边际问题进行研究。

[关键词]行政法成本；行政法效益；问题与对策

一、行政法成本及行政法效益释义

现代西方制度学派的兴起及经济分析法学的产生，将效益导入法律，形成以效益为基点的法律分析。该学派的代表人物罗纳德·科斯把经济学的交易成本与社会成本理论运用到法律分析中，其中对法律所作的经济分析，集中到一点就是：法律制度的基本取向在于效益。制度学派另一代表人物波斯纳认为：“法律的经济分析的一个重要问题是：是否及在哪种情况下，非自愿性的交易（指法律强制下的交易———引者注）可能会提高效益。”〔1〕（P7）经济分析法学认为，所有的法律活动和全部法律制度，都始终存在一个有效地利用资源，减少法律运作交易成本，从而获得较大收益的问题。

（一）行政法成本的涵义

对于什么是行政法成本这一问题，目前，我国行政法学界还没有明确的阐述，即使在西方法律的经济分析学说那里，也找不到明确的界定。笔者认为，在阐释行政法成本的含义时，必须准确地把握行政法成本与生产成本的联系及行政法本身的特性。行政法成本，作为法律成本在部门法中的称谓，是从生产成本的概念中衍生而来，是生产成本本投入，获得最佳、最大收益。可见，行政法效益包含两个基本要素：（1）行政法的成本最小化。在能够取得立法者主观追求目标的实现所需的各种可供选择的不同量的行政法成本投入中，选择最有效、最合理的行政法成本投入，使行政法成本能够最有效地加以利用，而不使行政法成本的投入量不足或过剩。因此，行政法成本的投入最小化的实质量，能够足以使立法者主观追求得以实现而所需的最有效、最少量的行政法成本投入。（2）立法者追求的目标，在客观上能够最大限度地实现。也就是说，节省行政法成本投入固然是需要，但行政法成本的节省必须控制在不妨碍立法者主观追求目标在客观上的实现，在能够有效实现目标的前提下节省行政法成本的开支。行政法最佳效益的获得，关键在于：合理地确定最有效的最小量的行政法的成本投入和确定实现立法者主观追求目标的最佳、最大的限度。对此要从成本———收益两者之间的对比关系出发，确定这个最小量和最大限度，以边际成本和边际收益关系这一理论为指导，确定最小量的行政法成本的投入和最大限度的行政法效益取得之间的平衡点。

通常行政法的效益表现为以下几种不同层次的类型：

1惩罚行政违法行为人。通过行政法成本的投入，给予那些实施违反行政法的行为人以行政处罚或其他惩罚。这些行政处罚主要包括限制行政法行为人的人身自由、剥夺其财产权利等。其他惩罚主要针对行政主体的行政违法，包括违法行为被宣告无效、国家赔偿等。通过行政立法规定一系列行政违法以及相应的行政制裁，通过行政执法、司法认定实际危害社会的行为并给予行为人相应的行政制裁或司法制裁，从而使行政违法行为人的危害行为受到否定性评价和谴责。惩罚行政违法行为人是行政法效益中最直接、第一层次的效益类型。2预防行政违法。通过行政法成本的投入，使行政违法得到有效预防。惩罚行政违法虽然是行政法最直接、第一层次的效益，但行政法的效益不仅仅在于惩罚行政违法本身，更主要的是通过对违法行为人的实际惩罚以达到预防行政违法、规范、预防行政机关及其工作人员违法滥用职权，使行政机关的行政权力能够正确合法行使，从根本上减少因纠正违法行政行为而付出的成本。这是行政法成本投入的第二层次的效益。3根本效益。通过行政法成本的投入，在实际取得惩罚行政违法行为人、预防行政违法的效益基础上，实现政治效益、经济效益和社会效益的有机统一。

（三）行政法成本与行政法效益的关系

行政法成本与行政法效益的关系是指行政法成本的投入水平与行政法效益的实现之间的关系。两者的关系如下：（1）行政法成本的客观投入是获得行政法效益的必要条件。正如企业要获取利润就必须投入生产成本一样，立法者要获取行政法的效益，也必须投入行政法成本。没有行政法成本的投入，对有关危害社会的行为就不可能被认定为行政违法，更不可能给予相应的行政制裁。行政违法行为人得不到惩罚，行政违法也无从预防，行政法的根本效益就实现不了。因此，没有行政法成本的投入，就不会有行政法效益的获得。（2）最合理的最小量的行政法成本的投入，有利于最大限度的行政法效益的获得。也就是说，合理的行政法成本的投入是获得最佳的行政法效益的充分必要的条件。立法者要获得最佳的行政法效益，必须使自身成本的投入位于一个合理的水平。（3）行政法自身成本投入不足或过剩对于立法者主观目标的实现都不利。行政法成本投入不足，不但使立法者、司法者的预期效益无法实现，而且还会相应地导致行政法成本的不必要支出。行政法成本的投入过剩，立法者的预期效益在客观上虽然会可能实现，但是行政法成本投入中的过剩部分对立法者、执法者及司法者在客观上所获得的行政法效益，没有任何意义。总之，行政法成本与行政法效益之间没有绝对的比例关系，不存在行政法成本投入越少或越多行政法效益的产出就越少或越多的情况。

二、行政法成本———效益分析应注意的问题

（一）对行政法进行成本———效益分析时，应注意左右行政法成本的诸要素。

一般而言，直接影响行政法成本的因素包括调整对象和数量、地域范围、时间跨度、调整方式以及现有执法资源等。例如，基本行政法调整的是所有行政法律关系，其成本肯定大于那些仅仅调整特殊行政法律关系的法律。有关行政处罚的立法投入就会远远大于治安管理处罚立法的投入。又如，那些具有经常化特征的被调整行为与仅具有季节性、偶发性特征的行为相比，执法投入相差甚远。同时，地域、空间范围也直接左右着行政法的成本。比如，在全国适用的行政法与在特定省份适用的行政法，其成本就大相径庭。

除上述一般情况外，对行政法进行成本———效益分析，还必须特别注意下列因素：1行政法立法成本与行政法产生机制。旨在弥补市场缺陷的行政法通常不可能自发产生，它是根据实际情况，通过国家意志而形成的。对于行政主体及行政相对人来讲，它是外在、强制的，由此导致行政法的发现成本较高。同时，行政法的客观性、科学性易受立法主体因素及部门或地方利益冲突问题的影响，因而行政法的机会成本较高亦是不争的事实。2行政法的实施成本与公共物品消费。作为行政法保护对象的公共利益具有公共物品的属性。公共物品一旦出现，谁都可以从中受益。因此，公共物品在消费上的排他性使得公共物品的生产者很难通过市场机制收回成本，人们在公益中获利而不情愿为此限制私利的“搭便车”心理普遍存在。从经济学角度看，首先，“搭便车”刺激了守法机会主义行为的盛行，从而形成“法不责众”的群体违法效应。其次，“搭便车”降低了揭露、制裁侵犯公益的违法行为的积极性。抵制、投诉、查处违法需要成本支出，而收益却共享。对此，行政主体常缺乏如同适用民商法保护私权那样的利益驱动，从而导致行政的积极性不高。作为公益“监护人”的政府，要使其工作人员像关心自己个人事务那样去关心公益，须辅之以外部的激励机制。依法保护公共利益与依法保护私人利益相比较，前者成本要大得多。再次，“搭便车”是行政法领域产生权力寻租的根源之一。在私法领域，一种私权的非法扩张常对应地触犯其他私权，私权的排他性和自卫积极性在客观上使执法、司法的非公正受到约束。在有强烈公法色彩的行政法领域，对两个同样性质、情节的违法作为，行政执法、司法的“自由裁量”结果可能相差悬殊，因而出现愈是行政法实施活动多的领域，愈容易滋生权力寻租现象，增加行政法实施不合目的性这种机会成本。3行政法成本与消费者偏好。行政法的实施过程，也是公众消费行政法的过程。以控制行政权力为手段、服务人民为目的而实施的行政法，通常要约束和限制“经济人”为追求自身利益而将其制造的损失转嫁他人承担的产出最大化的行为，即外部不经济问题。因此，行政法的本质特征就决定了行政法与“经济人”的个人偏好不一致。“经济人”遵守行政法可能意味着放弃依市场手段进行交易的部分可得利益，或者意味着增加支出，如放弃垄断和暴利价格而采取竞争价格或服从政府最高限价带来的盈利减少，所以行政法的私人守法成本通常较高。〔2〕

（二）充分考虑非必要成本在成本分析中的地位。

行政法的立法、执法及司法过程中，常常会发生一些非必要成本因素。这些因素所造成的支出，就是一种非必要的行政法成本，在成本分析中不容忽视。这些因素包括：1地方保护主义、部门利益等原因，造成行政立法或执法的中断。例如，由于地方保护主义、部门利益等原因的影响，在贯彻实施产品质量法惩治假冒伪劣产品时，“打假”便有可能成为“假打”。这样，为了保障产品质量法的贯彻实施，“打假”固然需要一定的成本，支出必要的费用，而查处“假打”又不得不另外支出相应的非必要成本。2行政法供给相对过剩。社会实践需求是行政法的基础和原动力。社会实践对行政法的需求有两个要素：一是需求，即社会实践通过行政法来实现一定利益的要求；二是能力，即社会能够支付行政法运行的成本。前者构成了行政法发展的必要性，后者则决定着行政法发展的可行性。仅有需要而不具备支付行政法运行成本的能力，并不足以形成社会实践对行政法的需求。行政法供给相对过剩也表现为两种情况：一是行政法相对于社会实践需要的过剩，主要是指行政法内容不合理、不具备可操作性以及过分超前或滞后于经济、文化、政治发展水平，而为社会所不需；二是行政法立法相对实施的过剩，主要是指由于社会缺乏足够的支付力，缺少足够的执法力量、物质条件和配套法律的保护以及相应的意识准备等实施环境，从而使行政法难以全面付诸实施而过剩。有学者统计，在我国许多地区，得到认真执行的包括行政法在内的法律、法规为数甚少，有法不依的现象相当普遍。〔3〕当然，有法不依的现象有多方面的原因，但不能否认，法律供给相对过剩亦是其中一个重要原因。

（三）原有行政法资源的认定和充分使用。

所谓行政法资源包括硬资源和软资源。前者是指一个社会专门用于行政立法、执法、司法与守法的人力、物力、财力及其机构等资源。后者是指一个社会的人们对行政法的认同感和内心支持，以及行政法立法、执法及司法的社会氛围等。就我国而言，党和政府在目前以及今后相当长的时间内能拥有的可供任意支配的包括行政法资源在内的社会资源是有限的，这是我们进行行政法成本分析所必须引起重视的。因此，尽可能地使用现有的行政法资源或者适当改造原有的行政法资源是行政法成本分析中必须坚持的原则。

（四）明确成本———效益分析方法的局限性。

作为对行政法进行分析的一种模式，成本———效益分析方法不能将所有的行政法现象都纳入其分析框架，也不能对行政法作出全面的与精确的评价，它对于行政法主体的非理性行为，有情绪的、冲动的、非最大化的行为无能为力，它只是从实用主义的角度，对行政法所作谨慎的评价，无疑，成本———效益分析方法和任何其他方法一样，存在一定的缺陷。因此，我们在对行政法进行成本———效益分析时，不能只进行冷冰冰的成本分析，还应进行伦理上的价值评判。人们正当的渲泄，适当的情感表达，对世俗的依恋及对法治的期望都是难以经济化的，并且这些因素的积极或消极效应是长远的。因此，感情的补偿，表达方式的替代甚至让步，都是行政法成本分析中应予注意的。

三、降低行政法成本及提高行政法效益的理性对策

行政法运行是一个社会性的系统工程，涉及到社会政治、经济、文化等各个方面。对行政法进行成本———效益分析之目的也就在于研究如何降低行政法成本，完善行政法的运行机制。

（一）控制立法数量和立法档次，将基本行政法的制定作为重点。

首先，要摒弃“有法比无法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”的立法观念。近年来，无论是中央政府还是地方政府都在进行大规模的行政立法活动，行政法的数量有了空前的增长，尤其是行政法规更呈快速推进态势。据资料表明，近两年国务院平均6天左右制定一个行政法规。〔4〕这些由国务院制定并颁行的，旨在规范市场主体行为的各类行政法规，以“行政管理向法律管理转变”为名，将许多不应纳入行政法调整对象的行为，通过强制手段纳入行政管理范畴。这种“行政法泛化”、“法规扩张化”的行政结构失衡现象，极大地增加了行政立法执法成本。因此，当前必须加强行政法的立法工作，避免轻易立法现象的产生。同时，在立法档次上，要加强对行政立法权的约束，结束行政立法的失范、无序局面。我国人大及其常委会要加强对行政立法的监督，根据宪法的规定，行使“撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”的职权，推进立法的民主化与科学化。还应指出的是，在法律的供给量既定时，由于法律的公共物品属性，在消费法律的守法过程中，增加的消费并不需要增加供给进而增加成本。换言之，行政法消费量越大，即行政法适应范围越广，适用频率越高，平均成本就越低。当前基本行政法的问题仍是供给不足，如我国还没有出台《行政程序法》，故有必要将基本行政法的制定作为重点，以较多的基本行政法取代过多的行政法规。

（二）保持行政法立法与实施的协调，使行政法实施的效益高于行政法成本。

立法者不能只顾制定行政法，而不管行政法的执行及其效用的实现。立法者应从多方面考虑是否有必要制定和出台一部行政法，这部行政法究竟有无效用，有何效用以及有多大的效用。在这一问题上，我国立法实践的教训是不容忽视的。比如，由于现实社会中还缺乏实施某种法律的相对充足的人力和财力资源，而在社会生活中又没有表现出需要某种法律的自觉要求和强烈愿望，致使某些法律出台后却难以在现实生活中生效，造成市场交易成本偏高，而收益差甚至无收益，如现行《行政诉讼法》的实施情况不容乐观，主要在于行政诉讼成本即交易成本过高而收益偏低，对于诉讼的发起人即原告来说是得不偿失的。在这方面，美国的经验是值得借鉴的。1970年，美国国会决定修改《清洁空气法》以加强对汽车排放废气的控制。那么，这项立法是否值得呢？消除污染带来的利益即有益健康能否弥补它给汽车制造商造成的直接损失即增加成本和给消费者造成的间接损失即汽车销价提高呢？为弄清这些问题，国会要求美国科学院对该法案进行成本———收益分析。显然，清洁空气从来就不是市场出售的商品。那么，如何才能确定它的供求关系呢？人们注意到，在同等条件下，住户们更愿意为处于空气清新区的房屋付款。于是，美国科学院在波士顿和洛杉矶进行了大量细致的统计，各种污染物及其他因素对房价的影响都被考虑进去，终于提出了一个隐形的清洁空气市场的供求曲线。国会据此对《清洁空气法》进行了修改。〔5〕（P111-113）此后，美国总统在事关重大的行政立法问题上，均命令要求政府部门在制定事关国计民生的重大行政法规时，必须预先对执行该项法规的可能收益与耗费及其经济影响进行分析，只有在论证其实施收益高于所付出的代价的情况下，联邦管理和预算局才能评审通过。〔6〕（P373-374）此外，立法者还要考虑行政法主体的承受能力，选择行政法的实施时机。

（三）节约使用有限的行政法资源。

我国行政法资源十分有限，这是因为我国是一个“官本位”传统国家，行政法于20世纪80年代才起步。长期以来，整个社会的行政活动主要依靠政治力量、政策力量来推动，与发达的政治资源相比较，国家在行政法方面的投入十分有限。当前，面临国家建设的高速发展时期，要加强行政立法并且有效地推行行政法治，国家必须对有限的可动用资源，在法律投入与经济投入之间作出权衡和分配。因此，节约有限的行政法资源，以降低行政法成本就成了我们的必然选择。具体地说，应从以下几方面考虑节约使用行政法的资源。首先，注意挖掘行政法的本土资源。我国是一个历史悠久的文明古国，社会中存在大量的各种“自生自发”的规则和秩序，这些规则和秩序在法学尺度内是不能被发现的，但它对于社会的影响却不亚于行政法律。因此，我们要尽力使这些规则和秩序与行政法律形成良好的互动关系。其次，要加强行政法领域内的法律解释和规范性文件的编纂清理工作。在现有的法律制度框架下，加强行政法领域内的法律解释，不仅是一种便宜的方法，而且是行之有效的。因为没有适当的应用层面的解释机制，立法层面所表达的意愿就难以落到具体实践当中，完善机构建设的成果就难以体现，办事效率就因此而低下。另外，由于实践中存在大量的规范性文件，对这些规范性文件的有效充分应用，能极大地节约行政法资源。我们加强对规范性文件的编纂清理工作，既可因规范性文件的冲突则导致的执法不一，又能及时弥补法律空白。最后，形成一定程度的行政法判例，也能降低行政法成本。这就是波斯纳“依前例原则”的经济价值。波斯纳认为：“在一个领域内近期的前例数量越多，诉讼率就会越低，———存在大量的、信息众多的前例将会使法律纠纷的各方对审判的可能结果形成一个更加一致的估定。”〔7〕（P451）因此，行政法的判例在一定程度上能起到替代行政法的作用。

（四）加强行政法宣传教育，提高公众的文化素质和心理素质。

运行于当代社会大背景之中的行政法，必须与意识形态习惯传统相容。积极的法律意识能够节约行政法成本，促进行政法的良性运行。主体的文化素质、心理素质越高，行政法实施的效果就越佳，相对来讲，行政法的实施成本就可以降低。

参考文献

〔1〕〔美〕波斯纳法律之经济分析〔M〕台北：台湾商务印书馆，1987

〔2〕李胜兰，等法律成本与中国经济法制建设〔J〕中国社会科学，1997（4）：34—49

〔3〕石泰峰社会需求与立法发展〔J〕中国法学，1991（1）

〔4〕法制日报，1995-10-19

〔5〕〔英〕平迪克微观经济学（英文版）〔M〕麦克米兰出版社，1989

〔6〕王名扬美国行政法〔M〕北京：中国法制出版社，1995

〔7〕〔美〕波斯纳法理学问题〔M〕苏力北京：中国政法大学出版社，1994