高校管理“去行政化”路径探析

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摘要：高校“行政化”使得高校行政权占主导地位，教师话语权不足，“官本位”思想比较严重，从而影响了高校办学质量。教育供给侧要达到与市场需求侧的供需平衡，需转变“行政化”的管理模式，“去行政化”已成为今后高校发展的趋势。分析了高校管理行政化存在的问题，阐述了供给侧改革背景下高校去行政化的路径。

关键词：供给侧改革；高校管理；去行政化

自2015年11月份以来，“供给侧改革”成为热词，如何落实“供给侧改革”一时成为各行业争相讨论和研究的重点。“供给侧改革”不仅仅是“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，也不仅仅是“化解产能过剩、降低企业成本、化解房地产库存、扩大有效供给、防范化解金融风险”，也包括工业、商业、教育、文艺、军事等领域的供给侧结构性改革。供给侧改革的概念一出，即引起了国内外的高度关注，国内有大量的专家学者对此进行不同角度的解读（宁国富，2015；胡鞍钢、周绍杰、任皓，2016；邓磊、杜爽，2016），国外相关媒体及人士也对此发表了一些看法。但目前对教育或者高校供给侧改革的研究文献相对较少，特别是尚未查找到国外相关内容的文献。结合供给侧改革热潮，阐述了“行政化”带来的社会弊端及影响，提出了“去行政化”的有效路径，为“去行政化”提供了有益建议。通过“去行政化”的有效实施，高校有了办学自主权，学术、教学、教师得到重视，行政权服务学术权，师生更致力于教与学，行政人员更致力服务意识，校园的官本位思想渗透慢慢减少，高校能根据市场的结构性和选择性的需求作出相应的供给侧调整，为市场提供更优质的教育资源，让教育引导着经济的发展［1］。

一、“供给侧结构性改革”与“去行政化”内涵及关联

（一）“供给侧结构性改革”的内涵。供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展［2］。供给侧结构性改革不仅包括对经济领域的改革，也包括对工业、商业、教育、文艺、军事等领域的改革。传统教育所提供的教育产品面临着供需关系的结构性失衡，“供需”严重错位，一方面毕业生面临着难就业、失业率越来越高，高校培养出来人才的滞销和积压，另一方面，行业企业又在在呼吁、渴望人才，中低端人才过剩，而高层次人才供给不足。因此，教育供给侧改革要革的是传统教育产品满足不了社会需求的命，从教育及教师本身改革着手，正所谓“师者，传道授业解惑也”，合理利用稀缺的教育资源，调整资源结构，让教育在经济发展中起到真正的引领作用［3］。（二）“去行政化”的内涵。行政化，是指行政行为在非行政领域的运用、延伸及泛滥。去行政化，就是淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。高校“行政化”通常指由于行政对大学的过多干预和行政机构特点对大学的影响，大学变得越来越像行政机构，失去了大学作为一种教育和学术机构自身所应有的特征。行政化既包括政府对学校管理的行政化倾向，也包括学校内部管理的行政化倾向［4］。就政府对高校的行政行为而言，政府长期对高校统筹统管，将行政事业管理的那套行政做法套用在高校管理上，设置行政等级级别，执掌着高校的机构设置、岗位级别、招生数、课程改革及经费、项目审批等等；就学校内部管理而言，高校内部管理延伸了政府行为，行政权压制着学术权。高校“去行政化”就是高校有自主办学权，行政权让位并服务于学术权，净化校园风气，给教学及学术研究一个自由的环境。（三）供给侧结构性改革与去行政化关联。供给侧结构性改革，与高校“去行政化”理念严密契合。高校行政化的风气影响了教师教学工作的积极性，他们为了职位功名，把更多心思花在职务晋升上，不再愿意花太多精力分析市场需求，失去了教学的热情，按以往陈旧的教学方式培养学生，容易导致产能过剩，市场需要的人才又没有得到满足［5］。教育要产出符合市场需求的教育产品，可从高校管理“去行政化”入手，转变政府对高校的直接管理模式，取消高校行政等级，将政府向服务型、监督型方向转变，赋予高校充分的自主办学权，给与高校相对的自由度和独立性；同时，在高校内部管理上，高校行政部门应将“管理行政”向“服务行政”转变，行政管理人员应服务于教学和科研，把服务师生为己任，加强行政管理人员职业化管理，行政权让位学术权，行政权服务学术权，淡化高校行政化氛围，为高校营造出浓厚的教学及学术氛围。这样一来，教师更愿意花更多精力调研市场、改变教学方式，适应市场需求侧。

二、高校管理“行政化”存在的问题

（一）高校间及内部存在行政等级的差别，“官本位”深入人心。在行政级别上，政府主管部门将高校与行政事业单位一样对待，将高校划分为正副部级及正副厅级，并对高校领导有人事任免权，党委书记及校长享受着与职务级别相对应的行政待遇。同样，高校内部行政机构参照校领导的行政级别设置不同的管理部门，并设置科级干部、处级干部等行政职务与之相对应。高校校领导受政府主管部门的任命，具有浓厚的行政色彩，行政管理人员为了满足个人发展，一心只想在仕途中晋升，忽视自身综合素质的培养，淡薄了服务意识；很多教师尤其是高学历、高职称并在学术上有所建树教授、专家、学者更是趋之若鹜，受高校行政气氛影响。为了追求名利上的进步，对教学与科研的热情度减退，疏于治学，不再励精图治于符合社会市场需求的教育质量结构性改革，高校内弥漫着官僚风气，“官本位”思想深入人心，教学质量的下降，严重影响了学校教学质量的供给侧，教育“产品”的供给与市场需求严重脱节［6］。（二）行政权主导着学校所有事务，制约了高校自主办学权。政府主管部门将高校视为附属部门，高校大到发展方向规划，细到领导的任免权及职称比例、招生数、课程设置与改革、工程项目的审批权限及经费调拨等，所有大大小小事务均被政府主管部门用行政手段所牵制，高校完全没有权利根据社会需求决定高校的发展方向，在一定程度上限制了供给侧，办学自主权得不到真正落实。在高校内部，党委会、校长办公会、学术委员会、教学指导委员会等代表着学校最高权威，具有决策高校内部事务的权利，多以校领导及部门负责人（副处级及以上职务）或者双肩挑教师组成，教师队伍代表的不足三分之一，学术在某种意义上只起到参谋作用，在决策中丧失话语权，学术权完全被行政权所牵制。（三）学术资源及职称评聘指数分配不均。受行政权的干扰，高校行政管理系列中副高及以上职称评聘与行政级别挂钩，为了评聘高级职称，行政管理人员与普通教师在有限的优质学术资源中，如科研课题、科研项目等相互竞争，凭借着在行政队伍中的优势，对学术资源的获取享有优先选择权，普通教师仅能从仅剩不多的学术资源中相互竞争，无形中削弱了教师在高校中的主人翁地位；在职称评聘指数分配中，教师仍处于弱势群体，高校职称评聘指数分配多向行政队伍倾斜。面对不公平的分配及学术权被制约，很多教师对高校心灰意冷，找不到归属感，他们不再对自身发展有所期待，抱着等退休的心态，无形中严重影响到了高校教学质量。（四）行政管理人员缺乏专业化培训。目前，高校行政管理人员并未职业化，行政管理人员由两部分组成，一部分来源于专职人员，另一部分来源于双肩挑教师。行政管理人员培训不受重视，专职行政人员除了岗前培训外，入职后学校将不再组织行政管理方面的培训，为了评聘管理岗位职称，虽然每年都组织继续教育培训，但大多数的继续教育都是流于形式，为了评聘职称而开设，无法达到提高行政人员管理水平，而从教师队伍中选拔上来的双肩挑的行政人员也同样没有专业化培训［7］。双肩挑教师享受着教师职称的待遇同时又享受行政待遇，对于他们而言，只追求行政职务，无所谓管理岗位职称，全凭个人经验管理学校行政事务。

三、供给侧结构性改革背景下高校“去行政化”实施路径

教书育人是教育的根本，为社会创新提供温床，是促进先进生产力的根本，优质的教学资源在促进经济增长、拉动内需求侧中发挥着重要的作用，而教育质量本身来源于教师，高校“行政化”管理模式使行政权占主导地位，某种程度上弱化了教师的话语权，容易压制着教师的学术研究。高校“行政化”管理模式影响着高校教学质量，教育质量供给侧达不到社会需求侧的要求。供给侧结构性改革呼吁高校管理“去行政化”，“去行政化”这种改革没有可借鉴的成熟经验，亦无可循模式套用，需在遵循高等教育发展规律的基础上，借鉴高校以往经验教训，在实践中不断探索，寻找新的方法和路径。（一）以加强高等教育法治建设，完善法制体系。为更好的实现政校分开、管办分离，可通过制定高等教育相关法律法规，明确规定政府部门与高校间的权利与义务关系，为高校提升供给侧教育质量提供法律保障，从而实现高校民主、规范、自主、科学办学；完善《中国高等教育法》，约束政府对高校的行政行为，“明确各组织的权、责、利，明确高校的独立法人地位和权利，并明确权力保障机制；赋予学术组织学术决策权，保证权责对等，理顺政府与高校的关系，为高校自主办学提供全面、健全的法律保障”［8］。（二）坚持党委领导下的校长负责制。高校管理“去行政化”供给侧改革不能简单的理解成将高校转型成只有教师及学术人员的机构，也不能简单的理解成是要取消党委领导及行政管理职能，这样的改革方式不仅不能为市场需求侧提供高质量的人才，反而违背了国情、党情。高校“去行政化”是在党委领导下的校长负责制，通过转变管理理念及管理方式来实现。我国是党的领导下社会主义国家，有了党才有了今日的幸福生活，党组织在中国特色社会主义建设中发挥了及其重要的领导核心作用。教育本身是建立在我国国情及历史文化积淀的基础上，教育改革应在党组织的领导下进行改革，而不能脱离我国的国情、党情［9］。党组织在“去行政化”的改革中发挥着“领航者”的作用，具有统筹全局的的领导力，能引领高校“去行政化”改革的方向。（三）取消高校的行政级别。各高校真正意义上存在的最大区别是办学层次及办学类型的差异，办学水平的高低与行政化等级的高低没有本质上的联系，相反，行政化的等级区别在一定程度上助长了高校官本位的思想。因此，“去行政化”已成了不可回避的一个问题，为了达到供需平衡，产出高质量符合市场需求侧的教育产品，行政主管部门需将高校与行政单位行政等级加以区别对待，取消政府对高校校领导的人事任免权及对高校的机构设置权，校领导由高校内部自主招聘遴选而生。通过对取消行政级别，校园内减少了因权利之争带来的官迷现象，让教师能专心致力研究教学工作，净化校园风气。（四）扩大办学自主权，转变政府管理职能。总理多次强调“建立服务型政府”“将市场能做的交给市场，将社会能做的交给社会。“高校作为区别于政治领域和经济领域的第三部门的重要组成部分，应该具有独立的法人资格，市场应该有限介入，政府也要有限干预［10］。”因此，高校“去行政化”首先应让政府主管部门将高校事务与行政机关单位的事务来加以区别对待，减少行政干预，规范政府对高校的宏观调控，提高高校自主办学权，包括学校的领导任免权及招生数、课程设置与改革、工程项目的审批权限等，高校能根据自身的办学水平及层次自主办学，提供符合市场的需求侧的教育产品。（五）进一步完善学校各项管理制度“去行政化”供给侧改革除了从国家制定相关法律法规予以规定及政府主管部门的角度转变来实现办学自主权外，还应从高校内部管理着手进行改革，使高校管理模式发生质的变化，真正实现“去行政化”，让高校教师有更多话语权，将更多精力致力于教学中，为社会市场需求侧提供更多人才需求［11］。1．转变高校内部治理模式，建立协商机制。高校可通过引入协商的多元管理模式，让各方的主张、价值及争议都得到关注和平等的展示，打破一人独权的思维定势，使高校决策权能在教师与行政人员中合理分配，高校权力能在高校与基层学术组织中得到合理配置。首先，以学校党委领导下的校长负责制为前提，让教授在学校管理及教学、科研中发挥重要作用，让学术委员会在学术建设及学科建设中发挥重要作用，同时，发挥群团在高校管理中的作用，进一步完善教代会及学代会的建设，并建立监督机制，以此让各个群体在高校决策在得到充分参与；其次，加强基层学术组织的自治权，让学术有话语权；三是根据各高校实际，制定高校章程，为高校管理提供有效、科学的制度保障。高校通过转变内部治理模式，教师、学者、教授、专家等有了更多话语权，为进一步提高高校教育质量满足社会需求侧提供基本保障。2．建立校长遴选制度。目前，高校的校长都由政府部门任命，高校“去行政化”应在党委领导下，建立校长遴选制度，成立由教授、专家及教师代表、学生代表等组成的遴选委员会，遴选委员会成员对遴选对象进行严格的条件设定，在公平竞争的原则下，采取公开招聘的方式，并经由遴选委员会讨论通过。作为高校校长，自上任起，将不再担任教学工作及学术研究工作，确保学术资源及教学资源得到合理分配，保证正常的教学秩序，让供给侧教育质量得到保证，切合社会需求。3．学校管理重心下移到院部。学校在校党委领导下，顺应供给侧改革的时代潮流，从宏观上管理学校的发展方向，并将管理中心向下移，权利下放，由院部自主管理招生数及专业机构的调整、师资队伍建设、项目建设及经费预决算，将责任落到院部，积极发挥院部在高校发展中主导地位，让院部根据市场的需求侧适时调整专业结构及师生比例，以最大限度让供给侧教育“产品”与市场需求侧相互平衡［12］；同时，由以高校为主对外拓展社会资源的方式，转变成多以院部为主外拓展社会资源，鼓励院部走出去，以提高院部的办学实力。4．学校内部行政管理机构由“管理型”向“服务型”转型。传统高校的内部行政管理机构是用于控制管理高校的教学、科研及师生员工，是以权力为中心的强化管理方式。高校在供给侧结构性改革潮流下，“去行政化”应顺应历史潮流，将高校内部管理机构转型成“服务型”行政机构，划分行政权的界限，通过提高行政队伍的综合素质及借鉴国外的先进管理方法，推动各部门的服务理念意识，让行政管理部门以服务师生员工、教学与科研为主要核心工作，弱化校园“官本主义”的风气。5．强化行政管理人员的职业化机制。强化行政管理人员的职业化，除了岗前培训及每年继续教育外，学校每年可依据岗位设置的需要对不同岗位的行政管理人组织不同形式的培训会，可以是学校请专家来校讲座，亦可通过走出去的形式到不同高校、培训机构培训，并把专业培训作为管理系列职称评聘的条件，同时取消科级干部作为评聘副高及以上职称的条件之一；取消学校管理岗位的行政级别，促使双肩挑教师对行政工作失去兴趣，能更好地服务学校教学工作，为教育供给侧提供更为优沃的教学资源来保证市场的需求侧。

总之，高校管理“去行政化”是高校得以适应市场需求侧的管理方式，是高校生存发展的必然趋势，“去行政化”就是颠覆传统观念，对高校管理模式进行结构性调整，让高校有自主办学权，行政权让位学术权，着力激发教师及学生的自身活力，让师生具有自我管理的话语权，使他们成为学校真正的主人。通过“去行政化”供给侧改革，校园不再弥漫着官僚、腐败的风气，行政管理人员以服务为导向，致力于做好教学及科研后勤保障工作，高校及教师更能致力于学术研究、调整与市场需求相符的专业结构、更新教学内容、提升毕业生综合能力，以达到市场有效的供需平衡，发挥高校教育在经济社会发展中的引领地位。

作者:康丽珍 单位:泉州医学高等专科学校后勤管理处