行政事业单位内部控制和质量管理策略

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［提要］目前，多数行政事业单位内部控制和全面质量管理两个管理体系在实际执行中自成体系，迫切需要将内部控制系统与全面质量管理标准化系统相结合。二者最终目标一致、管控内容相近、原则一致、管理过程相似、制度建立思路相似、管理手段相近，具有整合的基础与可行性。进行内部控制建设与质量标准化管理整合，需要做好议事决策控制等关键控制点的整合、制度文本的整合、落地执行的整合。

关键词：内部控制；全面质量管理；整合

自财政部于2012年颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，各级行政事业单位逐步建立起了内部控制制度。新建立的内部控制体系在一定程度上与单位原有的业务质量标准管理体系相重合，两个体系具有功能上的交叉与重合，在运行过程中往往出现多头指挥的现象，增加了管理成本，造成了浪费，降低了经营效率效果。因此，如何利用原有的标准化组织机构以及成功运行多年的标准化体系，将内部控制建设与标准化体系相融合，大力推进内部控制建设标准化，不断提高行政事业单位服务社会的有效性已成为一个亟待研究的新课题。

一、内部控制系统与全面质量标准化管理体系整合可行性

内部控制系统包括五大要素：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通以及监督，而行政单位的质量管理体系主要包括四个部分：职责与权限、资源管理、工作过程的实现、考核分析与改进。内部控制关注于对单位风险的全面管控，更多地关注资产安全、经营成果和可持续发展的保证。全面质量管理重点关注的是质量，通过对质量的不断追求，促进单位工作目标实现。虽然两者之间存在诸多差异，但两个系统之间也存在着一定相关性，这两个系统具有整合基础和可行性。（一）两者最终目标一致。行政单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果；行政单位质量标准管理体系建设的主要目标是强调机关内部与相关部门的团结和谐、提高机关工作的务实性和效能意识、致力于政务和廉洁自律、建设法治化行政机关的目标、落实行政执法责任制，使行政机关从管理型向服务型转变，不断提高相关各方满意度。总体来看，内部控制和质量标准管理体系二者的终极目的基本一致，都是为了预防腐败、提高公共服务的效率和效果，只是切入角度存在差异而已。（二）二者管控内容相近。质量手册是全面质量管理体系建设的纲领性文件，一般包括质量管理的目标、范围和框架等内容。而内部控制手册包含内部控制建设的背景、定义、目标、原则、要素、内框架和提纲等内容，两者之间有相似之处；质量手册中的程序文件、作业指导书具体描述单位各业务流程、制度内容以及操作规范，和内部控制中业务层面内部控制的内容相对应；质量管理体系中的质量记录则相当于内部控制的控制文件。（三）二者管控原则一致。两个体系都强调全员参与。ISO9001体系强调全员参与，各级人员都是组织的根本；内部控制体系的全面性原则也明确要求内部控制应当贯穿决策、执行和监督全过程，覆盖行政单位及其所属单位的各种业务和事项。另外，无论是质量管理体系审核还是内部控制评价，工作组成员都要遵守独立性的原则。内部控制评价和质量管理体系审核的执行人可能会有所不同，但是他们必须要保持独立。（四）二者管理过程相似。ISO质量管理体系是通过建立PDCA循环，必须总结每一次PDCA循环结，提出新目标，再进行第二个PDCA循环，以不断提升管理水平。内部控制系统是通过内部环境的建立、风险的评估、控制活动的开展、信息的沟通以及内部监督五要素相互连接，不断循环，从而发现管理中的问题，控制风险，提升管理水平。（五）二者制度建立思路相似。首先，单位在两种系统建设工作正式启动前需要对各级员工进行宣传、教育和培训，使他们重视集成系统建设，提高员工参与制度建设与实施的积极性。其次，制度编制者都按照“现状调研———范围确定———风险评估———流程绘制———手册编写———制度修订”的思路进行两种制度的编制。体系建设完成后，需要再次进行内部审核。内部审核工作主要是内部控制评价与质量管理体系的内部审核，主要目的是制度设计的合理有效性。最后，两个系统都需要开展外部第三方独立认证。最后，在审核发现问题时，还需要对制度体系进行不断的改进。（六）二者管理手段相近。第一，在管理的表现形式上，两者都是通过书面形式，使用文字、流程图、矩阵和表格形成完整的管理系统和规章制度。在制度执行中对相关控制信息进行记录，形成记录（控制）文档。第二，在管理方法上，两者采用过程控制方法，重视风险的识别与控制。两者均从单位各业务的运作流程入手，梳理与规范现有流程，制定流程图，充分重视各类风险的识别和控制，制定控制措施，完善管理制度。第三，在管理责任方面，两者都强调领导作用的重要性。领导确定单位的发展战略、方向和管理控制目标，并创建单位文化和内部环境。只有领导重视、大力支持并且主动推行内部控制与质量管理体系的建设，相关建设工作才能够进行。第四，在管理维护方面，两者都需要定期进行自我评价。

二、内部控制体系与全面质量标准化管理体系整合策略

质量管理体系和内部控制的整合是指将单位目前运行的质量标准管理体系与组织内部控制体系融为一体，通过流程集成、机构整合、文件集成、内部审核整合和持续改进整合等方法，实现二者在文档层面、管理资源层面和操作行层面的整合，形成一个既满足质量标准管理目标又满足内部控制目标的综合管理体系。（一）做好关键控制点的整合。1、岗位设置、轮换与培训控制的整合。为了全面反映行政事业单位各级人员的职责，明确职责和权限，加强对各个岗位人员的监督管理，防范操作风险和道德风险，促进各处室岗位人员勤奋工作和廉洁自律，将内部控制手册中的“内部控制职能部门设置与岗位职责制度”与质量管理体系文件中的职责与权限相结合，将内部控制手册中的“关键岗位工作人员岗位轮换与培训制度”与质量管理体系文件中的“人员管理程序”和“行业培训管理程序”进行整合，以实现岗位管理的科学化、规范化、制度化和标准化。2、议事决策控制机制整合。为认真贯彻执行民主集中制原则，建立科学、民主、高效的议事决策机制，不断提高行政工作效率和质量，促进单位内部各处室的信息沟通，将内部控制手册中的“议事决策制度”与质量管理体系的“内部沟通程序”进行整合。3、预算业务控制机制整合。将内部控制手册中“预算业务内部控制制度”中预算的编制与审批、执行、绩效考核程序与质量管理体系中“预算决算管理程序”中的按季度编制的预算决算程序相结合，制定出全面详细的预算决算管理体系，规范预算控制。4、采购业务控制机制整合。将内部控制手册中“采购内部控制制度”的编制和批准、政府采购预算、制订政府采购实施计划等相关内容与质量管理体系中的预算支出业务控制要求相结合，确保遵循内控规范的前提下做到采购业务标准化。5、信息系统建设与安全控制机制整合。为了提升行政事业单位信息系统的管理水平，确保信息系统安全有效运行，将内部控制手册中“信息系统建设与安全管理制度”与质量管理体系中的“工作过程防护程序”进行整合，做到信息系统开发与维护控制标准化。6、会议管理控制机制整合。为严格控制行政单位各种会议的数量与规模，严格遵守厉行节约、反对浪费的各项规定，将内部控制手册中“会议管理办法”与质量管理体系中的“会议管理程序”、“会议室使用程序”进行整合，以提高单位召开会议的效率和质量。7、内部监督评价控制机制整合。为了不断优化内部控制体系自我评价机制，规范内部控制评价程序，揭示和防范风险，将内部控制手册中“内部控制评价制度”与质量管理体系中的“内部审核程序”进行整合，以促进单位对内部控制制度设计与运行情况的整体评价。8、内部审计控制机制整合。为贯彻落实各项规章制度，严肃财经纪律，推动廉政建设，系统规范地审查和评价本单位财务法规和财经纪律的执行情况、财政财务收支情况、领导干部经济责任情况等业务活动，将内部控制手册中的“内部审计制度”与质量管理体系中的“内部审计程序”进行整合，可以实现内部审计标准化，以审查和评价内部控制和风险管理的适当性和有效性。（二）制度文本的整合。制度文本整合是指将内部控制手册和质量管理手册整合到一个集成的系统文档中，这是内部控制和质量管理系统集成的主要工作，也是整合的核心内容。单位内部控制手册通常内容完整详细，其统一的标准化格式可以运用于两者文件的整合。因此，文件整合适合以内部控制手册中的文件框架为主体，将质量标准管理文件嵌入到内部控制手册中，整合遵循全面性原则，直接合并两个文件中描述内容相同的部分；对于两个文件中内容交叉的部分，借此整合之机进行甄别、梳理和策划，通过语言文字的编辑和修改，将质量标准管理相关内容编入内部控制手册；对于两者独有的部分单独保留并添加到内部控制系统文件中。通过内容的增加和修改，语言描述与格式的统一，形成一个行政事业单位综合管理何管控文件，称之为《内部控制体系文件》。（三）落地执行的整合。1、成立推动执行委员会。全员参与和领导支持是内部控制体系整合、修正以及执行的关键。整合的第一个步骤就是由单位最高管理机构授权管理代表成立推动执行委员会，由其负责召开整合工作会议、制定整合计划、制订整合程序、推进整合工作的有效运行、报告和追踪整合工作进度、评价与审核整合后形成的内部控制系统的实施情况、及时整改整合后发现的问题等。此外，两者的整合必须经由各处室相关人员共同进行讨论与全力投入才能取得成功。2、深入调研。在整合过程中，执行委员会要深入调研本单位当前的内部控制制度和质量管理体系运行的具体情况，在整合过程应用科学、多样的方法，比如观察、检查、询问、比较分析等，最大限度提高内部控制系统的整体质量。3、信息与沟通的整合。内部控制体系与质量标准体管理体系整合工作应当全员参与，各处室之间相互支持配合，根据实际情况建立信息系统，并搭建信息沟通与交流的平台，让各处室都能快速检索到相应的文件，清楚了解文件的目的、范围和操作流程。按照文件的要求正确实施，及时提出改进意见建议，使得整合后的综合评价方法能够适应单位的日常管理，确保整合工作的顺利完成。4、内部审核的整合。要确保整合质量标准与内部控制体系在行政单位内部统一有效运作，需要有计划地进行内部审核和管理评审。内部审核与评价的整合能够有效减少审核投入的人力和时间等资源，降低审核成本，提高管理效率和效果。因此，内部审核整合是两个体系整合的重要组成部分。新成立的内部审核部门应配备两名种内部审核专业人员，并适当分配给他们熟悉的核查工作。5、加强对管理层的培训。通过对各层级管理人员的培训，使得他们掌握内部控制和质量管理体系整合的内容，并率先将整合后的内部控制制度体系内容深入落实到实际工作中，将实施效果与绩效得分联系起来，使各层级管理者能够充分认识到内部控制体系的重要性和自身的责任。总之，内部控制与质量标准管理体系的整合是社会发展的产物，由内外部环境变化、现代管理理论的发展和科学技术的进步所推进。整合后的系统需要通过实践的不断检验和持续改进，以确保统一规划、统一执行、统一检查和统一改进，真正实现内部控制标准化。

参考文献：

［1］武慕汐，冯淑霞，李健飞.基于质量管理的行政事业单位财务内部控制评价研究［J］.中国管理信息化，2018.21（18）.

［2］陈留平，朱云骢.全面质量管理体系与内部控制整合的探讨［J］.会计之友，2016（11）.

［3］尹志红.内部控制与质量管理体系的差异及整合分析［J］.经济研究导刊，2014（34）.

作者:叶艳丽 单位:河北省城乡和住房建设厅