公共服务下的行政管理论文

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一、行政管理体制改革应体现公共民主发展的要求

在政府职能改革方面，政府要进一步厘定行政职能的边界，退出本应由市场和社会有效发挥作用的领域，坚决杜绝与民争利的现象存在，并且应基于民众的利益大力加强政府的社会管理和公共服务职能。另一方面，行政管理体制改革应为民众参与公共事务提供更有利的条件。公共民主的实质公共利益，公共民主的目的维护和增进公共利益，而维护和增进公共利益的一个重要途径就是民众对公共事务的参与，这同时也是公共民主应有之义。民众对公共事务的参与不仅是指狭义上的参与权，而且也指民众的知情权和监督权等，这些权力的行使需要一定的制度加以保障，需要一定的制度来创造更为有利的条件，而行政管理体制改革则可以而且也有必要提供这样的保障和条件。比如在公共决策体制的改革方面，政府的决策过程日益开放化和透明化，更多地发挥了民众在公共决策中的作用。又比如，在公共预算体制的改革方面，中国的一些地方已实行了参与式预算改革，从而使预算资金的分配真正成为公共选择的过程。2006年3—12月，国家财政部划拨专款，在哈尔滨和无锡进行参与式预算试点。所谓参与式预算，就政府拿出一部分涉及人民群众切身利益的公共项目建设资金，让受益地区的社会公众参与项目决策过程。

二、行政管理体制改革应着眼于为民众提供相对均等化的基本公共服务

公共民主需要公共服务加以落实，民众的基本权利也需要公共服务加以保障。因此，使民众都能享受到基本的公共服务（即实现基本公共服务的均等化），是社会主义国家公共民主的一个必然要求，相应地也是对社会主义国家行政管理体制改革的一个基本要求。基本公共服务中的“基本”应包括两层含义：第一层是在范围上的含义，即基本公共服务包括有哪些公共服务类型。基本公共服务涉及到民众的基本权利，其外溢性显著，效益溢出的范围广泛，属于典型的纯公共产品。比如，教育总体而言是一种具有外溢的公共产品，但高等教育就不是一种纯公共产品，基础教育则是一种纯公共产品，是一种基本公共服务。第二层是在质量上的含义，即基本公共服务应达到什么样的一种水平。基本公共服务应满足于民众在公共服务上的最低消费，民众在消费这种公共服务后不再因需求得不到满足而明显的紧张感。满足不了民众的最低消费就意味着这种公共服务并没有达到“基本”的标准，反之超出民众最低消费水平的公共服务也不具备基本的含义，但却是建立在“基本”之上的。当然，随着环境的变化，基本公共服务在范围和质量上也发生着调整，比如，在国家经济比较落后的情况下的基本公共服务到了国家经济增长到一定水平时，就已经在质量上难以达到基本的要求，而无法满足民众在该公共服务上的最低消费。“均等化”则要求一个国家的民众能平等地享受到基本公共服务，它主要强调对民众基本权利的保障，也就是说，一个国家的公民无论居住在哪个地区、相对经济地位如何，都有平等享受国家最低标准的基本公共服务的权利。改革开放三十多年来，中国经济连年快速增长。但在经济发展中也出现了一些危害社会公平的不和谐因素，产生了诸如就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等较为突出的社会问题。在这种背景下，党的十六届三中全会提出了科学发展观，党的十六届六中全会专门研究了构建社会主义和谐社会的若干重大问题，并颁布了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。科学发展观的提出与和谐社会的构建体现出了基本公共服务均等化的要求，只有实现基本公共服务均等化，才能真正促进社会主义民主的发展。实现基本公共服务的均等化需要行政管理体制进行相应的改革。首先，积极促进“经济建设型政府”向“公共服务型政府”的转型。政府应将职能的重心放在为民众和企业提供公共服务上，应将更多的精力放在公平正义的维护和促进上。其次，积极探索更为科学合理的公共服务供给途径和方式。政府引入多元化的公共服务主体，应有效借鉴其他组织的管理工具和管理方式，从而不断提高公共服务的供给水平、不断提高公共资金的使用效率。近年来，我们的行政管理体制改革在促进基本公共服务的均等化方面已取得了显著的进展。比如中国政府在农村的职能从“汲取”到“给予”和“服务”的转变，这种转变体现在农业税的取消上，体现在乡镇机构的改革上，也体现在农村义务教育上等多个方面。经过这种职能的转变，农民得到了更多的实惠，农民的基本权利得到了更为有力的保障，农民当家作主的地位也得到了更为有效的维护。总的来看，基本公共服务的均等化对中国而言仍是一个尚未实现的目标，中国通过行政管理体制改革以促进基本公共服务均等化的任务依然艰巨，但中国在实现基本公共服务均化等方面已经取得的成绩让我们看到了更多希望，让我们对公共民主的发展也更坚定了信心。

三、行政管理体制改革应避免损害政府的权威

这里的权威指的是主体影响客体的能力，它是主体的职权、客体对主体的支持度一系列复杂因素共同作用的结果。任何一个政府要有效地履行职责，必须具有相应的权威。我们提倡有限的政府，但有限政府并不等同于弱势的政府和缺乏权威性的政府，政府的有限性与政府的权威是两个不同的概念，政府的职能和活动领域是在不断变化的，但只要存在着国家和需要政府处理的公共事务，政府的权威就是必要的，并且这种权威是不应受到损害的。权威对应着集中，集中与民主具有统一性，因此政府的权威是维护公共民主的一个必要条件。只有政府具有了相应的权威，才能理更好地集中起民众的意志，才能更好地使这种意志得到执行与落实。如果一个政府毫无权威，既不能集中民众的意志又不能执行民众的意志，那又何谈政府公共性与代表性？又何谈政府职能的有效履行？在这种情况下，一个社会必然陷入无政府主义，而无政府主义下的民主只能是一种无序的民主，一种不顾全大局、不顾长远的民主，一种易于导致集体不理性的民主。这种民主并不是人类社会所要追求的，人类社会所要追求的是一种真正内涵着“公共性”的民主，是基于公共利益不断增进的民主。因此，加强政府的权威，对于公共民主的促进是有着重要意义的。当前，中国政府的权威客观上存在着加强的必要性。首先，中央政府对于地方政府的权威有待加强，一些地方政府对中央的政策大搞选择性执行和扭曲性执行，在中央三令五申的情况下仍然顶风行事，致使中央意图得不到实现、全局的利益得不到维护。其次，政府对于社会的权威有待加强。在一些地方，干群关系紧张已成为了一个很严重的问题，民众因此对政府的政策产生了一种不支持、不合作的冷漠态度，致使政府的政策在执行中时常遇到阻滞现象，即使是出于增进公共利益目的的政策也难以产生增进公共利益的效果。政府权威的加强需要从多个方面着手：第一，构建合理的政府权责体系。权力是权威的一个重要来源，没有权力为基础的权威缺乏足够的规范性、稳定性与合法性。但权力边界的模糊同样是对政府权威的一种破坏。它是易于导致权力行使主体的随意性，而随意性却是对权力作用的客体无所适从，因为权力作用的客体对权力行使主体的行为缺乏一个稳定的预期。因此，政府权威的加强要求构建合理的政府权责体系，不仅要合理确定政府同市场与社会的权力界限，而且要合理划分不同层级政府间的权责边界。第二，提高政府的行政能力和行政绩效。能力和绩效同样是权威的重要来源，政府只有具备良好的行政能力和行政绩效，才会真正得到民众的信任和支持；上级政府只有具备良好的行政能力和服从。一个能力低下和绩效不良的政府必定是一个弱势政府，而一个弱势的政府必定是不可能有什么权威的可言的。无论是构建合理的政府权责体系也好，还是提高政府的行政能力和行政绩效也好，都与政府的行政管理体制改革有着很大的关系，行政管理体制改革应能合理确定政府的权力边界，应能不断提高政府的行政能力和行政绩效。因此，成功的行政管理体制改革不仅不会破坏政府的权威，而且还会加强政府的权威，以更好地维护和促进公共利益。当然，这需要政府的行政管理体制改革树立一个正确的导向，行政管理体制改革不是要使政府无所作为，而是要使政府更好地有所作为。

作者：柏必成单位：中共河南省委党校公共管理教研部