水行政管理的困难及策略

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1管辖区域及人员现状

1.1管辖区域黄河上中游流域是指黄河河源至禹门口河段，主要涉及青海、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西等六省（自治区）。该河段黄河干流长4196.7km，占黄河干流总长的76.8％；区域集水面积49.76万km2，占黄河流域总面积的66.2％。重点支流湟水、窟野河、皇甫川、渭河等五条支流，干流长约2400km。按照河道特征将该河段划分为青甘河段，该段河道长2423.2km，高原峡谷区，河道比较窄，比降比较大，水能储量丰富；宁蒙河段河道长1048.4km，河道比降平缓，部分河段河势摆动频繁，同时也是凌汛威胁比较严重的河段，受支流高含沙量洪水影响，易淤堵河道；以及大北干流河段，河道长725.1km，河道比降大，坡陡流急，险滩较多。黄河上中游河段的省际界河，是最容易发生水事纠纷和矛盾的敏感地段，是流域水行政监管工作的重点河段。黄河干流禹门口以上主要分布有晋陕（583km）、晋蒙（64km）、宁蒙（42km）、宁甘（19km）、青甘（157km）等五段省际界河，全长865km。

1.2管理机构及人员现状1992年，根据水利改革和治黄工作的需要，经黄委批准，黄河上中游管理局成立了水政水资源处，承担着黄河上中游管辖范围内的水政水资源监管任务。根据水利部《关于加强流域机构水政监察规范化建设的通知》精神，经水利部、黄委批准，2000年3月成立了“黄河水利委员会直属上中游水政监察总队”，水政水资源处与水政监察总队两块牌子，一套人马合署办公。为了加强该区域的水行政监管工作，2002年11月，黄委批准黄河上中游管理局成立局直属晋陕蒙接壤地区水政监察支队和绥德、西峰、天水水政监察大队，四个单位内部增设了水政水资源科，承担着各自管理范围内的水政监察与水资源管理任务。根据工作需要，2008年经黄委批准，绥德、西峰、天水水政监察大队升格为水政监察支队。黄河上中游流域现有水行政管理人员31人，其中兼职人员5名，专职人员26人。现有人员与所承担的工作任务相差较大，今后需要充实人员，进一步加强领导。

2当前管理中存在的主要问题黄河上中游流域各河段有各自的特点。黄河干流青甘河段河道建设项目违章比较严重；宁蒙段河水浪费、水污染问题比较突出；大北干流河段河已建围河造地碍洪工程分布较多，由此引发的省际水事纠纷调处困难较大。干支流上的十处省际界河还存在着一些纠纷隐患，还有对违章取水问题的纠正，对水量统一调度实施中存在问题等都要研究解决，以提高流域统一管理的法律效能。

（1）流域管理机构的法律地位不明确。尽管《中华人民共和国水法》中规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制，为流域水行政管理提供了法律依据，但是却没有明确监督管理的执法主体，目前流域机构水行政管理主要依据于水利部的“三定”方案及有关文件，虽在后来颁发的《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《取水许可制度实施办法》等对流域机构的部分职责和权限作出了规定，但仅是单项授权。由于《中华人民共和国水法》未对流域机构的法律地位做出明确规定，制约了流域机构行使水行政管理职责，以致面对黄河上中游流域水行政管理方面的重大政策、关键举措和紧迫问题，现行法律法规或政策文件没有明确规定流域机构针对此类问题的权限，制约了流域机构对黄河上中游流域实施统一管理。

（2）违章建设项目较多。从初步调查情况看，黄河上中游干支流各类河道建设项目约1000余项，其中1993年《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》颁布实施以来，新建各类工程122项，其中应由流域机构审查的大中型建设项目中，而没有履行其行政许可手续的约占21%；应由地方水行政主管部门审查审批的，大多数没有履行行政许可手续。从违章项目的分布上看，主要集中在青、甘河段和跨省区重点支流湟河、渭河、窟野河，涉及的行业多、部门多、历史遗留问题多，处理难度大。

（3）围河造地碍洪现象严重。从现场调查情况看，围河造地工程主要集中在大北干流河段，涉及山西河曲、保德和陕西的府谷等县。这些地方凡是在滩涂相对稳定的地方都不同程度地存在，或是集体自发组织，或是地方统一投资，先后修建了一些围河造地工程，特别是上世纪五、六十年代以来，沿黄两岸群众逐渐从两岸山区迁出，依河而居，围河造地的情况愈演愈烈，从一开始群众自发的，零星分布，小规模的修建，发展到政府有关部门牵头统一组织，大规模连续的修建河堤。大量围垦挤占河道，防洪隐患十分严重，并引发了严重的水事纠纷。

（4）水污染严重。从青海，经甘肃、宁夏，至内蒙古，黄河沿岸能源、重化工、有色金属、造纸等高污染的工业企业林立，排出了包括COD(化学需氧量)、氨氮、重金属、高锰酸盐指数以及挥发酚等在内的大量污染物。由于环保设施投入大，运转成本高，沿黄重点污染源偷排现象仍比较严重，而一些“十五小”“、新五小”企业点多面广，很难根除。

3后续加强水行政管理的对策

（1）进一步明确流域与区域管理职责。进一步加强流域管理与区域管理相结合的管理体制的研究和探讨，理顺管理关系，明确管理职责。在管理方式上，区分重点河段与非重点河段，实行分级管理。对省际界河的大中型建设项目，由黄河上中游管理局初审，报黄委会审查；小型建设项目由省级水行政主管部门提出意见，报黄河上中游管理局审查。对非省际界河的大中型建设项目由黄河上中游管理局审查，报黄委会备案；小型建设项目由地方水行政主管部门审查，报黄河上中游管理局备案。加强与区域各省区水行政主管部门的联系，相互沟通，团结协作，努力实现流域与区域管理的有机结合，以推动黄河上中游水行政监管工作健康有序发展。

（2）加强执法队伍建设。水行政监管人员素质的高低，直接影响着水行政执法效果。全面提高水行政监管人员的整体素质，要做好以下几方面的工作。首先，加强水行政监管人员法律法规、水政水资源、水保等相关专业的培训、学习，使其较为系统和全面地了解和掌握，丰富水行政人员的专业知识，为水行政执法人员依法行政打好基础。其次，加强水行政监管人员政治思想教育。在水行政执法过程中，一名水政监察员如果没有良好的职业道德，就不可能具有政治上的坚定性，执法上的严肃性，只有他们都具备了较高的素质，才能得到群众的信赖和支持，才能秉公执法，文明办案。第三，建立健全执法制度。要规定水行政执法机构和水政监察人员相应的责、权、利，把法定的权利进行分解、量化、细化，明确执法范围、权限、程度、标准和责任，制定配套考核标准和奖惩办法。第四，要充实人员，进一步加强领导。黄河上中游流域干流河段长近4200km，重点支流域河段长2400km，涉及的省际河段长1063km，其中黄河干流省际河段长865km，五条重点支流省际河段长198km。而且，黄河上中游水行政监管工作内容的多样性和管理关系的复杂性也比较突出，进一步增加了监管难度。因此，急需充实人员，进一步加强领导，与局直属四个水政监察支队密切配合，共同完成黄河上中游流域水行政监管工作。只有加强水政执法队伍建设，努力打造一支廉洁、勤政、务实、高效、政治强、作风硬、业务精的水政执法队伍，切实履行水政监察职能，才能为黄河上中游流域经济社会的持续快速发展保驾护航。

（3）加大执法力度。坚持流域管理与区域管理相结合的原则，全面履行监管职责，进一步加大监管力度，突出重点，集中突破。第一，严格依法管理。全面强化对河道建设项目的监督管理，对新、改、扩建的各类工程要严格履行行政许可审批制度，加强技术论证，禁止越权审批或无证乱建的现象，努力杜绝严重阻水碍洪建设项目。第二，突出重点。重点加大干支流省际界河段的监管力度，通过日常监督检查和重点巡查，通过对在建项目的现场检查，及时发现问题，及时处理问题，积极预防新发水事违法活动，防止水事违法事件的蔓延和扩大。并通过加大水行政执法力度，积极查处违法典型案件，有效预防水事纠纷。第三，坚持总量控制和定额控制的原则，严把新、改、扩建取水项目的行政初审关，认真落实水资源论证制度，积极推进水权转换工作的健康发展，努力实现取水许可与水调督察的有机结合。第四，加快推进《黄河上中游河道采砂管理办法》的实施工作，积极促进黄河上中游河道采砂活动的规范管理。

（4）坚持预防为主。在黄河上中游流域水行政监管中，我们深深体会到，坚持以预防为主，防、查并重的原则，是进一步监管好河道建设项目与取水许可项目必须坚持的基本原则。随着经济社会的快速发展，河道建设项目种类愈来愈多、建设规模愈来愈大、投资主体愈来愈多样化、建设的速度愈来愈快，给监管工作带来了愈来愈多的困难。河道建设项目，一旦建成，后续处理十分困难，要想彻底拆除基本是不可能的。因此，在今后的水行政监管中，要加大日常的监管力度，坚持以预防为主，使违章项目消除在萌芽状态。

（5）保障经费投入。《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》赋予流域管理机构的职责比较明确，流域机构的行政管理与执法是代表国家行使管理与执法权的。因此，机构人员应明确其属于国家行政编制人员，对其人头经费、执法管理办案公务费、装备设备费以及专项事业费等应予以保证。黄河上中游河段的取用水量对全河水资源统一管理调度的实施影响较大，以及河道违章建设可能引发省际水事纠纷的影响等方面的问题日趋突出，监管地位更显重要。而且监管战线长、范围大、任务重和管理难度大，加上在这方面的工作起步较晚，单位经济基础薄弱，交通设备和装备落后，建议上级应设立专项经费予以解决，以保障黄河上中游流域水行政管理工作健康发展，为维持黄河健康生命做出更大的贡献。

（6）引进先进的管理技术。鉴于黄河上中游水行政监管工作内容的多样性和管理关系复杂性，除继续加强管理基础工作的调研，摸清基本情况，还应在建立数据库的基础上，力争实现和利用卫星遥感技术，加强对河道的适时动态监视，预防水事纠纷和违章建设项目的发生。