粮食行政管理状况与措施

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我国各级粮食行政管理部门是各级政府的粮食工作职能部门。粮食市场化改革之后，县级粮食行政管理部门的管理职能发生了很大的转变。从管理范围上看，由过去只管理国有粮食企业转变为管理全社会各种经济成分的粮食市场主体；从管理手段上看，由以行政手段为主转变为以法律手段、经济手段为主；从管理方式上看，由重事前审批转变为重事前、事中和事后全过程监管。那么，目前山西省县级粮食行政管理部门的机构设置、职能配置、队伍建设及县级粮食部门职能转变得如何？作用发挥得怎样？笔者结合山西省的情况，对县级粮食行政管理部门的现状、深层成因进行了一些理性分析，并提出了积极对策。

现状堪忧

2007年调查的情况是，119个县（市、区）共有粮食局112个，其中行政局83个、行政挂牌局7个、事业挂牌局20个、事业局2个、有7个县（市、区）未设粮食局。现在的状况是，在119个县（市、区）中，单设县级行政粮食局的49个（公务员编制）、在其他行政局兼挂粮食局牌子的17个（公务员编制）、行政职能在其他行政局且粮食业务工作主要由事业单位承担的48个（事业编制）、5个新设区尚未建立相应的粮食管理机构。粮食管理部门如此状况，势必对粮食工作产生一定的影响。

一是机构设置很不统一，部分行政职能缺失。由于受机构限额限制，县级粮食行政管理部门大多划成了另一行政单位的下一层级或事业单位。在全省11个市中，县级粮食行政管理部门设置各不相同。太原市10个县（市、区）全部改为行政挂牌局，行政职能合并到经济商务粮食局；大同市10个县（市、区）全部单设行政局，但大同县、阳高县、广灵县设为二级局隶属发改局；朔州市6个县（市、区）均单设行政局；忻州市14个县（市、区）中忻府区、原平市、定襄县、五台县、代县、静乐县6个县（市、区）单设行政局，其他均为事业编制；吕梁市13个县（市、区）只有汾阳市单设行政局，其他均为事业编制；晋中市11个县（市、区）行政职能全部划归经济商务粮食局；阳泉市3个（县、区）均单设行政局；长治市12个县（市、区）中平顺县、武乡县、郊区3个县（区）单设行政挂牌局，行政职能合并到经济商务粮食局，其他均为事业编制；晋城市5个市（县、区）中仅有高平市单设行政局，其他4个县（市、区）设为行政挂牌局，行政职能合并到经济商务粮食局；临汾市17个县（市、区）中尧都区、霍州市、曲沃县、永和县、大宁县、襄汾县、古县、安泽县、蒲县9个县（市、区）单设行政局，其他均为事业编制；运城市13个县（市、区）全部单设行政局。由于设置决定机构、机构定位职能，职能影响效能，因此县级粮食行政管理部门在机构设置上的这种状况，势必使相当一部分行政职能缺失。这种状况极不适应粮食行政管理工作。

二是人员身份发生错位，严重影响正常工作。仅以产粮大县寿阳县为例，2006年，寿阳县编委单纯为了解决机关人员的身份和待遇问题，批准成立了全额财政拨款的“寿阳县粮食流通服务中心”，26名机关干部和职工的人事手续全被安排进该单位，至此机关干部和职工的行政人员身份丧失，仅成为享受财政拨款的事业人员，职工情绪非常低落，多次向上级部门反映，始终未得到解决。2010年4月，寿阳县政府按照市政府机构改革的文件精神，再次撤销粮食局，成立了“寿阳县粮食储备中心”，编制11名（现只有副主任2人占编，其他人员人事手续仍在稽查队），隶属于“寿阳县经济和商务粮食局”管理，原粮食局的一切行政职能划转到新成立的“经济和商务粮食局”，工作却没有任何改变，但职工待遇和公务员相差甚远。现在是粮食流通服务中心、粮食储备中心、粮食流通管理稽查队三个事业单位并行，前两个单位有编无人。粮食流通管理稽查队，近期县编委下发文件更名为“县经济和商务粮食局综合执法大队”，编制18名。由于局机关内部行政内设机构和事业混为一体，行政人员比例小，事业人员偏多。实质上，事业人员承担的是业务股室的工作，履行的是局机关行政管理职能。由于人、财、物均未独立，事业单位不能作为一级法人独立开展工作，其自身的粮食管理职能并未得到充分发挥。同时，随着公务员津补贴的实施，事业人员和行政人员工资待遇存在差异，也给单位内部管理带来困难，不利于充分调动和发挥人员的积极性。总之，由于机构设置不一、人员身份错位，致使正常工作受到严重影响。

三是编制经费难以落实，监管检查步履维艰。目前，全省不少县级粮食部门无论行政编制，还是事业编制均存在着偏紧问题，人员结构不合理，不能满足繁重工作的需要。从寿阳县情况看，2002年县编委确定寿阳县粮食局5个行政编制。当时，“寿阳县粮食局”有正副局长4人，占4个，1个编制一直空缺，机关经费和其他一般干部职工的工资开支仍从中央退库资金45万元中予以解决，一般干部职工的行政人员身份未予明确。国家实行公务员制度后，粮食局原机关除4个领导过渡成公务员外，其他一般干部和职工没有列入过渡范围。2007年县编委按照省编办文件精神，成立了编制15名的“寿阳县粮食流通管理稽查队”，将县粮食局机关剩余15名职工（2006-2009年县局机关退休了9名职工）的人事从“粮食流通服务中心”转入到可望参照公务员管理的粮食流通管理稽查队，工作岗位仍在原粮食局机构中“非正常”运行。稽查队管理粮油市场的工作由抽调的企业人员具体负责，给粮食监管检查带来难度，造成了粮油市场监管工作乏力，甚至难以进行。

深层成因

目前，造成全省县级粮食行政管理部门“机构设置不一、行政事业兼有、职能难以发挥、工作出现空挡”的原因是多方面的。既有社会原因、又有历史原因，不仅有主观原因，而且有客观原因。

成因之一，在新的历史条件下，机构改革中对县（市、区）政府承担的粮食安全责任认识没有到位。在2001年机构改革以前，县级粮食局一直属于县政府行政工作部门。2004年，粮食市场化改革之后，一些地方片面认为粮食工作的地位降低了，粮食问题基本解决了，因而粮食局被改为政府直属事业单位，弱化了粮食部门的职能。相当一部分同志在新时期、新阶段对粮食行政管理部门职能转换缺乏正确认识，没有看到随着国家对粮食流通体制管理改革的深化，粮食安全已经上升到国家安全、经济安全的战略层面；没有看到确保粮食安全已经成为县级工作的重点，粮食部门在对粮食产业化发展和“三农”有着举足轻重的联系；没有看到县级粮食行政管理部门要负责本县域粮食总量平衡和地方储备粮的管理，负责建立和完善粮食储备体系、粮食应急体系，配合财政部门管好、用好粮食风险基金，加强对粮食市场的监测和预警分析，搞好粮食储备轮换和保管，发展订单粮食，执行好粮食最低收购价制度。由此导致的结果是现有的县级粮食部门机构设置越来越不适应保障粮食安全的新要求，粮食市场放开了，粮食行政管理部门的地位反而下降了，职能反而弱化了。机构设置等方面，没有从保证粮食安全高度和具体承担的职能出发，形成了机构设置不一、职能弱化、人员身份模糊等问题。

成因之二，缺乏对粮食市场化改革整体把握，致使县级粮食工作出现边缘化问题。长期以来，我国的粮食行政管理实行计划经济体制，粮食部门凡事按政策执行，习惯于粮食行业管理。粮食市场化后，由于粮食部门对市场经济这只“看不见的手”缺乏深入了解和把握，面对新形势缺乏经验和准备，使粮食工作出现了“空挡”现象，粮食工作边缘化的问题愈显突出。在社会主义市场经济条件下，县（市、区）级粮食行政管理部门是县（市、区）级人民政府一个事关民生的重要部门，承担着“民以食为天”和“食品安全”的责任。恰恰在这个重大认识上，一些同志还停留在计划经济的视角“原点”上来审视市场化改革的粮食工作，一些县（市、区）将粮食行政管理部门并入经济商务粮食局（对外保留粮食局牌子）或设置为“粮食服务中心”（事业单位）。这种设置不利于明确行政执法主体资格，执法力度受到严重影响。

成因之三，粮食购销市场化之后，县级粮食行政管理职能转换跟进不力。随着粮食市场化改革的推进，国务院颁发的《粮食流通管理条例》，赋予了粮食行政管理部门在粮食流通执法监管中的执法权，由过去单纯的行政管理转变为依法行政，对一切从事粮食经营活动的企业法人、其他经济组织和个体工商户进行依法监管。但是，目前部分县级粮食行政管理部门还没有完全改变在粮食流通中的角色，还停留在单纯对国有粮食企业的管理上，还没有转变到对全社会粮食流通监管上来。粮食工作新形势发生的这种根本性变化，县级粮食行政管理部门的领导干部如果思想上不能自觉适应，势必造成不作为的行为效果，失去应有的地位。

积极对策

加强和改进粮食工作，是山西省转型跨越发展题中应有之义，是粮食工作科学发展难得的历史机遇。要以此为契机，切实强化县（市、区）级粮食管理。

一要强化县（市、区）级粮食安全责任。山西省粮食自给水平低，对外依存度较大，加之粮食流通产业化程度不高，粮食应急加工能力不足，粮食安全风险较大。这是山西省的基本粮情。古人云，“不谋全局者不足以谋一域”。全省尚且如此，各个县（市、区）粮食安全面临的挑战同样十分严峻。因此，各个县（市、区）一定要认清形势，增强粮食安全意识、忧患意识、责任意识，在“米袋子”问题省长总负责的前提下，完善和落实粮食安全行政首长分级负责制，明确县（市、区）政府对本县（市、区）域粮食安全和粮食宏观调控负总责，粮食工作管理不到位或者没有管好的地方，行政首长必须承担责任。各级政府一定要像重视粮食生产一样重视粮食流通，像重视安全生产一样重视粮食消费安全，真正负起粮食安全第一责任人的责任。

二要充实县（市、区）级粮食行政管理岗位。县（市、区）粮食行政管理部门是县（市、区）粮食流通监管机构，承担着粮食流通安全的具体责任。一个县（市、区）对粮食行政管理机构的定位、设置，直接关系到粮食工作全局，更反映了对粮食工作的重视程度。为此，建议重视粮食工作首先从重视粮食行政管理部门设置和选人用人开始，编制再紧也要紧出行政编制设立粮食行政管理岗位，让有能力且热爱粮食工作的干部没有后顾之忧，让缺失的岗位不再缺失，让遗忘的粮食流通监管工作不再被遗忘，给缺乏活力的粮食工作注入活力。因此，各个县（市、区）一定要充实粮食行政管理力量，定人定岗定责，层层抓好落实。

三要创新县（市、区）级粮食行政管理工作。县（市、区）级粮食工作有没有地位，关键是有没有作为，有为才能有位。创新，是粮食工作大有作为的不竭动力。粮食购销市场化，为粮食工作提供了更加广阔的天地，对粮食工作者提出了更高的要求，为此，要在三大管理创新上下工夫。一是在市场监管创新上下工夫。在市场经济条件下，如何实施对全社会粮食流通的监管是粮食行政管理的全新课题，比如粮食宏观调控实施、保供稳价应急措施制定、粮食经营行政许可、粮油市场流通秩序监查、粮食食品质量安全检测，都需要创造性地开展工作，都需要通过严格的考核制度设计推动工作落实到位。二是在粮食产业创新上下工夫。粮食行业进入市场经济较晚，粮食产业发展较之于其他产业更为滞后。因而，从国家产业政策的高度和粮食经济理论的深度，牢固树立“为耕者谋利，为食者造福”的理念，指导粮食企业走产业化经营之路，打造从“田间-收购-仓储-加工-流通-餐桌”的产业链条，主动促农增收、帮企增效，创造性地建立和完善粮食全产业链可追溯机制。三是在粮食经济转型创新上下工夫。“十二五”期间，全省粮食经济转型跨越发展的基本目标是“四化六转型”，即宏观调控立体化、仓储物流现代化、粮食经营产业化、市场监管法制化，加快粮食调控方式、企业体制、产业发展、仓储物流、行政管理、行业建设。因此，粮食部门的干部职工一定要有创新精神，找准粮食转型发展坐标，瞄准粮食跨越发展方向，永葆创业激情，自强不息、毫不懈怠，在全省转型跨越中作出粮食人应有的贡献。