生物多样性行政管理机制改革

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1研究背景

我国生物多样性管理问题的本质在于软弱无力的生物多样性保护执政能力背后的管理体制问题。中共中央站在全局高度，已经高屋建瓴地认识到了目前我国所有重大行政管理问题的本质就是要加强执政能力。在中共中央十六届四中全会的文件中特别明确提出要加强我党的执政能力建设，而执政能力建设中最重要的就是行政管理体制改革。中共中央十七届二中全会又进一步指出不仅仅要加强执政能力，更要加强行政管理体制改革。加强行政管理体制改革，也是目前环保部的主要工作。在初步完成国家和省一级环境保护部门机构改革的基础上，如何深化“大部制”生态环境管理体制改革，以“生态系统管理方式”思想为指导，建立“生态系统管理方式下的中国生物多样性管理体制”，还有待于进一步探索。本研究力图在总结本届政府行政体制改革的经验与教训基础上，为下一届政府的改革做好准备，特别是为加强生态环境、生物多样性的管理体制改革，促使中央政府的政策执行力持续提高提出政策建议。基于以上背景下，本研究针对环境管理体制中最核心最重要的行政管理体制问题，运用制度经济学与组织理论的决策、咨询、执行与监督机制的基本分析框架，分析了现行的生物多样性行政管理体制运行状况，回顾总结评估了2008年环保机构改革，在分析总结地方及香港特别行政区实践与借鉴它国经验的基础上，本研究设计出我国生物多样性改革体制改革的四个方案，力图为未来政府环境行政管理体制改革提供相应的政策建议。

2研究的方法学

制度经济学（InstitutionalEconomics）为我们的体制改革研究提供了很好的理论基础。在研究过程中，以下几点是主要核心内容：利益最大化的理性机构（Rationaleeconomyinstitute，self-interest）；利益相关方分析（Stakeholderanalysis）；交易成本（Transactioncost）与科斯定理（CoaseTheorem）；帕累托改进（ParetoImprovement）与卡尔多-希克斯准则（PrincipleofKaldor-Hicks）。根据组织管理理论，为了实现系统的最佳功能，需要进行有效的组织机构设计。一个组织机构的功能体现为决策与行动两方面。决策过程就是信息处理过程。按照信息“输入-处理-输出-行动-矫正”的处理过程，一般系统的功能运行过程需要有相应的子系统来实现其功能：信息分析咨询子系统；方案比较决策子系统；执行方案行动子系统；矫正监督检查子系统。由此，在行政管理体制基本机构框架，相对应地可以划分为：咨询机构、决策机构、执行机构、监督机构。在2008年中共中央十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》中，也反映了对这种理论的认同。《关于深化行政管理体制改革的意见》特别强调：按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，规范机构设置，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。

3现行生物多样性行政管理体制的运行状况分析

通过对现行生物多样性行政管理体制的运行状况分析我们发现：中央与地方的生物多样性行政管理体制具有同构性（Isomorphism）。地方存在的生物多样性管理的协调问题其根源也在于其照搬中央政府的行政管理体制。目前我国的生物多样性行政管理体制还存在以下主要问题有待完善：第一，中央政府的行政机构设置不尽合理，行政体制运行和管理机制不够健全，特别是有关生物多样性的决策、咨询、执行与监督机制需要强化；第二，各个部门的职责交叉、管理责任模糊、权责脱节和效率不高，严重影响了中央政府在生物多样性领域的执政能力；第三，对行政部门权力的监督制约机制还不完善，行政不作为、滥用职权、以权谋私等现象仍然存在。这些问题都直接影响了政府全面正确履行其生物多样性管理与服务的职能，弱化了政府的执政能力，制约了我国的可持续发展。深化生物多样性及生态环境领域的行政管理体制改革势在必行。

4自2008年环保部门机构改革以来的回顾总结与评估

2008年国务院机构改革促进了政府职能转变，职能配置趋向合理。环境保护领域机构改革实现了三个历史性飞跃：第一次设立环境保护部（厅），环境保护机构终于成为具有“独立身份”的政府成员；环境保护部（厅）第一次具有参与政府综合决策职能，初步建立起环境与发展综合决策的科学机制；第一次规定了环境保护部（厅）的生物多样性统一管理职责，中央和地方政府拥有了生物多样性管理“行政载体”；第一次在环境保护部（厅）设立了生物多样性管理机构，初步形成了生物多样性统一管理体制框架，生物多样性管理无序局面有所改观。2008年机构改革创建的环境保护系统生物多样性管理体制具有三个特点：一是机构改革经过全国人大授权并以国务院“三定”规定形式，生物多样性管理体制具有法律意义的权威性；二是生物多样性管理纳入环境保护机构主要职责，为探索环境保护“大部门”体制积累了新鲜经验；三是建立生物多样性管理体制与提升环境保护机构同步统一，为开创生物多样性保护和管理新局面奠定了基础。尽管2008年机构改革为环境保护部门统一管理生物多样性创造了良好平台，为开创生物多样性保护和管理新局面提供了依法行政的基础，但现有环境保护部系统生物多样性管理机构规格过低且编制过小，难以适应生物多样性管理严峻形势的迫切要求，同时，有关生物多样性的决策机制不明，咨询机构角色不清，执行依然不够有力，监督缺位等问题依然存在。因此进一步改革生态环境管理体制，强化生态系统管理方式下的生物多样性管理，应成为下一轮国务院行政管理体制改革应着重解决的紧迫问题。

5与生物多样性相关的地方行政管理体

制改革的国内外经验教训按照国务院机构改革的统一部署，中国省级地方政府2008年机构改革切实把重点落脚到合理配置宏观调控职能，整合和加强社会管理和公共服务职责。从省级地方政府环境保护机构改革“三定”的情况考察来看，省级地方政府环境保护机构改革有以下几个基本特点：第一，遵循国务院机构改革的统一部署和要求，各省、自治区和直辖市全部将环境保护机构提升为环境保护厅，成为政府组成部门，体现了环境保护系统管理体制的统一性。第二，仿照国家层面对生物多样性管理职责定位，规定环境保护厅行使本辖区“牵头”管理生物多样性的职责，并将管理职责落实到了环境保护厅内设机构。第三，为适应本地生物多样性统一管理的需要，有些地方设立了符合本地生物多样性实际的本土管理机构，如云南省设立了湖泊保护与治理处，体现了本地机构改革和生物多样性管理特色。鉴于各省、自治区和直辖市经济社会发展状况显著不同，生物多样性保护和管理情况存在明显差异，本研究分别选取东部经济发达的江苏省和西部经济欠发达的新疆维吾尔自治区，南部生物多样性丰富的云南省（热带亚热带地区）和北部生物多样性丰富的黑龙江省（寒带地区），位于改革开放前沿的深圳市，考察各地方环境保护机构改革对生物多样性管理体制的影响，以及地方生态环境保护“大部制”实践的经验和教训。虽然是“一国两制”，香港与内地的政治体制不同，但是其行政管理体制很是有很多相同可供借鉴之处。其主要的经验包括：行政管理体制架构清晰、决策机制明确、决策咨询机制健全、执行部门行动有力、监督行之有效等等。尽管我国的政治体制与西方国家不同，但是其行政管理体制仍然有很多值得我们借鉴的。他山之石可以攻玉。我们总结分析归纳了德国、美国、英国的主要经验：德国环境部下设环境局（主要负责污染控制）、自然保护局与核安全局这三个主要部门，这对中国的环保机构设置很有借鉴意义；美国环境行政管理体制的特点是，总统作为环境政策的最终决策者，而其高级环境顾问则作为最主要的咨询者，环保局、内务部、能源部等都是总统决策的执行机构，管理和预算办公室（OMB）等都是行政管理体系内部的监督机制；英国政府负责生态及环境保护的政府部门并不是一成不变，政府换届后根据政治需要，可以按需重新排列组合，而不变的是执行机构，例如英国环境局、英国自然保护局等。

6生物多样性行政管理体制改革的建议方案

针对我国生物多样性行政管理体制存在的中央政府的行政机构设置不尽合理、行政体制运行和管理机制不够健全的问题，本研究提出的改革方案重点在强化决策、咨询、执行与监督机制。这可以解决各个部门的职责交叉、管理责任模糊、权责脱节和效率不高的问题，提高中央政府在生物多样性领域的执政能力。在方案设计过程中，我们在理论研究的基础上，充分总结自2008年以来地方行政管理体制改革的经验、吸取教训，借鉴国际生物多样性体制设计的经验，力求做到既参考国际经验，又考虑中国国情；既注重理论分析，又结合实践经验；既是定性研究，又有定量分析。

6.1生物多样性行政管理体制改革方案设计的原则与思路我们根据中共中央十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》的精神，在进行生物多样性行政管理体制改革方案的设计中，遵循以下原则：按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，为全面建设小康社会提供体制保障。在生物多样性行政管理体制改革方案的具体设计中，我们按照顶层设计的原则、遵循大部制改革的思路，明确划分了负责决策、咨询、执行、监督的不同机构，使其各明其责、各司其职、分工合作，使得职能划分尽可能清晰明确、减少重叠交叉。同时，尽可能合并同类项，做到统一高效精简。具体来说，就是设计生物多样性行政管理体制的基本架构要素：（1）生物多样性管理的决策机构；（2）生物多样性管理的咨询机构；（3）生物多样性管理的执行机构；（4）生物多样性管理的监督机构。

6.2生物多样性行政管理体制改革方案的设计根据上述的原则与思路，我们对我国中央政府生物多样性行政管理体制改革方案进行了具体的设计。生物多样性的行政管理体制设计取决于决策者对待生物多样性问题的重视程度。有关生物多样性保护的重大决策，需要由中共中央决策？国务院决策？还是部委决策？根据决策机构的不同，从决策机构出发，就可以设计出不同的生物多样性行政管理体制改革方案。在方案的具体设计过程中，我们也借鉴了“中央财经工作领导小组及办公室”与“中央农村工作领导小组及办公室”的经验，将决策机制与咨询机制紧密结合，建议成立“中央生态环境工作领导小组及办公室”。依照决策层级从高到低，本研究设计出四个我国中央政府生物多样性行政体制改革的方案。对各方案的具体说明如下：

方案1：“中央生态环境工作领导小组”方案方案1中的主要决策机构是中共中央及下设的“生态环境工作领导小组”。生物多样性保护应作为其主要领导和协调的领域之一。当中央认为生态环境问题十分严峻，应当与财经、农村工作同等对待时，可以考虑成立该领导小组。方案1中的专门的咨询机构应当是所设计的中共中央生态环境工作领导小组办公室，以及中共中央研究室、办公厅等机构。中共中央生态环境工作领导小组办公室主任的职责，如同中农办主任负责农业政策咨询一样，负责国家的生态环境政策咨询。方案1中的主体执行机构是国务院及其组成部门，包括环保部、林业局、农业部、国土资源部、住房与城乡建设部、国家海洋局、水利部等。由国务院及其组成部门具体执行贯彻落实中央生态环境领导小组的重大决策。方案1中的监督机构是中央纪律检查委员会（中纪委），由其负责监督执行的效果及经费使用情况。方案1的可参考的模式是中共中央下设的领导小组机制，例如中财办、中农办等。实践证明，这是目前最适合我国现行行政管理体制特点的运行模式，尽管还需要更好地与宪法相衔接。

方案2：“国务院生多保护委员会或领导小组”方案方案2中的主要决策机构是国务院分管副总理及下设的专门“生多保护委员会或领导小组”。其形式似乎如同设立“国务院节能减排领导小组”，制定国家的生态环境及生物多样性保护政策。但不同于国务院节能减排领导小组（其办公室挂靠国家发改委，而发改委本身又是国家节能工作的执行机构，存在明显的利益冲突），“生多保护委员会或领导小组”办公室/秘书处应独立运行，而应不挂靠执行机构。方案2中的专门咨询机构是国务院下设的“生多保护委员会或领导小组办公室/秘书处”，以及国务院研究室、参事室、办公厅等机构。该咨询机构必须确保其独立的咨询地位，为国务院提供有关生多保护的咨询建议，而非依附于某个部委。部委作为执行机构再兼做咨询将会导致严重的利益冲突。方案2中的主体执行机构是国务院下设的直属机构—新组建的国家生多保护署。这个新组建机构应当将目前所有与生多相关的部委的职能统一合并同类项，它将全面负责有关国家生多政策的执行，与其他部委的职能尽量不产生交叉重叠。其具体职能下一节专门介绍。方案2中的监督机构应当是国务院所属的监察部，由其负责检查生多保护政策的执行情况。方案2的可参考的是目前的国务院直属局模式，例如国家林业局。

方案3.1：“大环境部”方案方案3.1中的主要决策机构是未来组建的大环境部，由其负责有关生多方面的决策。事实上，按照国务院三定方案，目前的环保部的职能已经包括污染控制、与核安全及生多管理。但是，目前环保部的生多管理职能与其他部委存在严重的交叉重叠、相互掣肘。本改革方案的核心就是1）将其他部、委、局中分管生多性保护的机构和职能合并纳入未来组建的大环境部；2）将生物资源开发部门与保护机构分离，实行分业监管。方案3.1中的专门咨询机构，可以在环保部目前的科技委、咨询委（两委）基础上组建。两委下可下设具体的生多专业委员会负责具体政策咨询。方案3.1中生多管理的主体执行机构是大环境部下内设的“生多局”（副部级），与未来主管污染控制的“污染控制局”、主管核安全的“核安全局”平行，成为大环保部的三大支柱之一。方案3.1中的监督机构是环境部内的环境绩效考核监察部门。方案3.1的可参考模式是德国环境部。德国环境部下设了环境局（污染控制职能）、自然保护局与核安全局。其自然保护局的职能不存在与其他部门的交叉重叠，是负责执行德国自然保护政策的唯一机构。此外，该模式也与国家部委管理的国家局模式类似，例如环保部下的核安全局。方案3.2：“重组国土资源部”方案方案3.2中的主要决策机构是未来重组的国土资源部，由其负责有关生多方面的决策。目前的国土资源部的职能包括了土地管理、海洋管理等职能，但是该职能与其他几个部委的生多保护职能存在交叉重叠。本改革方案的核心就是1）将其他部、委、局中分管生多性保护的机构和职能合并纳入未来重组的国土资源部；2）将生物资源开发部门与保护机构合并，实行综合监管。方案3.2中的专门咨询机构是国土资源部的内设专业咨询机构。例如，其政策咨询委员会可下设生多性专业委员会负责具体政策咨询。

方案3.2中的主体执行机构是国土资源部下内设的“国家生多局”，与“国家海洋局”平行，成为生多领域的主体执行机构。方案3.2中的监督机构是国土资源部内的绩效考核监察部门。方案3.2的可参考模式是美国内务部模式。美国内务部下设有专门的国家公园服务局、渔业与野生动物服务局。该方案也参考了目前国家部委管理的国家局模式，例如国土资源部管理的国家海洋局。

6.3成立国家生物多样性保护署/局在我国中央政府生物多样性行政管理体制方案设计中，无论是方案2，还是方案3.1、3.2都需要有一个明确的生物多样性管理政策的主体执行机构。因此，本课题设计了国家生物多样性保护署/局（简称国家生多署/局）。如果是在方案2下，由国务院直属则称为国家生多保护署（简称生多署）。如果是在方案3.1、3.2下，由部委管理则称为国家生多保护局（简称生多局）。这个国家生多署/局应当是在统一归并目前各个生多保护相关部委的相关职能的基础上组建，把生多保护的机构及其职能合并同类项，解决各个部门的职责交叉、管理责任模糊、权责脱节和效率不高的问题。工作重点是将目前环保部、国家林业局、国土资源部、农业部、发改委等部门有关生多保护的职能统一到新组建的国家生多署/局下。这将大大改善我国中央政府行生多政机构设置不尽合理、行政体制运行和管理机制不够健全的问题，减少摩擦内耗，大幅度提高中央政府在生物多样性领域的执行力。新组建的国家生多署/局把所有的生物多样性保护、生态保护等职能都置于一个部门之下。按照生态系统方式管理的理念，其涵盖的领域及管理的范围应当包括：森林生态系统；草原生态系统；荒漠生态系统；内陆水域与湿地生态系统；海洋与海岸生态系统；城市、农村及其他人工生态系统；野生动植物及微生物；遗传/基因资源；生物多样性相关的传统知识；生物安全（转基因、外来入侵种）；自然保护区、自然遗产、风景名胜区及国家公园体系；迁地保护体系及种质资源库；生态功能区划；生态示范区建设；及其他管理职责。在职责划分时，尽可能做到国家生多署/局的事权与其他相关部委不发生冲突。有些事权可能需要与地方共担，有些事权则需要国家生多署/局单独承担而不是与地方共担。例如，对国家自然保护区的管理，其事权应当完全划归到国家层面，不应当与地方政府的管理职责模糊不清。

7两点讨论

7.1关于生物多样性行政管理体制的横向协调机制问题生物多样性的决策执行，除了生多/生态保护署这个主体执行机构外，还会有若干相关机构也涉及到生物多样性的执行，例如农业部、国家中医药管理局、国家海洋局等其他许多生物多样性的开发利用部门。因此，也应当有一个合理的国家层面生物多样性决策执行的协调机制。根据目前“统一高效精简”的行政体制改革原则，有关生物多样性决策执行的协调机制问题，我们建议暂保留目前的由分管副总理任主席的“中国生物多样性保护国家委员会”机制。下一步，随着改革的深化，我们可做进一步的深入研究，根据不同的行政管理体制也应有具体的相对应的协调机制。有关生物多样性行政管理体制改革的横向协调机制研究的具体内容，见产出3《中国生物多样性管理体制改革后续项目建议书》。

7.2关于生物多样性行政管理体制的纵向协调机制问题除了横向的行政管理体制内的协调机制问题，还有纵向的中央与地方的生物多样性的协调机制。其中，最重要的是中央与地方关于生物多样性的事权划分问题。根据制度经济学，划分中央与地方事权划分最重要的原则是该事物的外部性范围（ScaleofExternality）。外部性范围也就是该事物对其周边所造成的影响程度。当该事物的外部性范围是在当地范围内，则该事物的事权应当由地方政府管理；当该事物的外部性范围是在全国范围内，则该事物的事权应当由中央政府层面管理；当该事物的外部性范围是在全球范围内，则该事物的事权应当由国际组织来管理。从外部性的范围来看，生物多样性既涉及到当地又涉及到国家、乃至全球层面，其外部性是层层重叠的。换句话说，从理论上说，生物多样性的事权应当是中央政府与地方政府、乃至国际组织共担。但是考虑到联合国的弱位、地方的优先发展领域与能力—包括才能、管理能力与人力资源水平，随着我国国力的不断增强，我们建议：我国生物多样性的事权应当逐步由地方上移到中央。特别是关系到重大濒危生物多样性意义的一些领域，其事权现在就应当完全由中央政府来担当。在事权明确的基础上，中央政府可采取多种不同的管理方式来具体管理，包括在责权利分明、双方自愿的基础上委托地方政府管理。而其中最为典型的，就是国家级自然保护区的管理体制问题。

国家级自然保护区，是生物多样性就地保护的主要手段，许多宝贵基因、濒危物种、生态系统多样性都在保护区内得到很好的保护。但是，目前的国家级保护区体制是中央政府给予一次性投资补助后主要由地方政府负责管理国家级保护局。由于地方为了自身局部利益最大化，对国家级保护区往往疏于管理。例如，为了开矿修路等开发项目，随意调减保护区面积；在保护区内大兴土木修建旅游度假村等。这完全违背了设置保护区保护生物多样性的初衷。因此，我们建议将“事权”上收，清晰地界定国家级自然保护区的事权属于中央政府，在国家生物多样性保护署/局下，设立“国家自然保护区管理中心”，代表中央政府直管所有的国家级自然保护区。有关建立“国家自然保护区管理中心”的具体内容如附件三。

但是，目前我国生物多样性的现状是财权、事权不匹配，财权上移、事权下移。中央与地方事权、财权严重错位。环境保护机构内部上下级之间仅为业务指导关系，中央和地方政府纵向间存在着一定的行为差异和生物多样性管理力度不均衡问题。由于中央地方责任不清，国家和地方政府之间的目标不一、步调不合，缺乏纵向的有效协调机制，法律执行率、政策执行率逐级递减。有关生物多样性行政管理体制改革的纵向协调机制研究与中央地方的事权划分问题还需要深入研究。