清代民族行政管理单位变革

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一、清代民族的基本状况

清朝是中国封建社会的最后一个王朝。在这个王朝统治时期,中国在政治、经济、文化、外交等方面经历了巨大而深刻的变化,其民族政策也发生了巨大的变化。满族的先民可追溯到商周时期的肃慎、东汉时的挹娄、北魏时的勿吉、隋唐时的靺鞨、宋至明时的女真,居住在松花江之东,长白山下。明神宗万历十一年(1583年),建州女真努尔哈赤袭建州左卫都督,授龙虎将军。努尔哈赤次第收复附近各部,“归附日众”,对“有抗命者,皆削平之”,[1]势力日益强盛,逐步统一了女真各部。1616年,努尔哈赤在赫图阿拉称帝,建立“后金”政权。1635年,皇太极改女真为满洲,第二年,改国号为清。1644年3月,李自成率领农民起义军进兵北京,推翻明朝统治。驻守山海关的明总兵吴三桂投降关外的满清,与清军勾结,打败李自成农民军。1644年5月1日,清军进入北京,定北京为都城,建立统治全国的政权。清政权由一个东北边疆的少数民族政权一跃成为统治全国的中央政权,满族也从一个被压迫民族成为统治全国的统治民族。在这时期,全国少数民族大多已发展成为现代的比较稳定的族体,并且他们的族称也确定下来。有清一代,少数民族主要的分布地区为:东北有满族、赫哲族、鄂伦春族、鄂温克族、达斡尔族和朝鲜族等;北方有蒙古族,分为内蒙、外蒙两大部分;西北有维吾尔族、回族、东乡族、土族、撒拉族、保安族、裕固族、哈萨克族、柯尔克孜族、锡伯族、塔吉克族、乌孜别克族、塔塔尔族、俄罗斯族等;西南有藏族、白族、彝族、傣族、拉祜族、哈尼族、景颇族、僳傈族、阿昌族、普米族、怒族、德昂族、独龙族、门巴族、珞巴族、羌族、佤族、基诺族、苗族、瑶族、布依族、侗族、水族、仡佬族等;东南中南则主要有壮族、黎族、高山族、毛南族、土家族、畲族、京族等。中国民族繁多,各民族历史传统、社会发展迥异。清入关后,在建立全国政权的同时,在中央设立了专门的行政机构管理少数民族事务。

二、中央民族行政管理机构的演变

清政府专门管理边疆少数民族事务的行政机构理藩院。理藩院,原名“蒙古衙门”,设立于1636年,原来是专管蒙古事务的机构,1638年更名为理藩院。随着清朝统治在全国的确立,理藩院逐步成为管理蒙古以外的新疆、青海、西藏、四川各少数民族地区的中央机构。理藩院初设时,仅设承政、参政之官,各官三四员。1644年,改承政为尚书,参政为侍郎,副理事官为员外郎,置官二十一员。1661年,设录勋清吏司、宾客清吏司、柔远清吏司和理刑清吏司四司。[2]接着规定理藩院与六部相同,理藩院尚书与六部尚书一样参与议政,进一步提高理藩院的地位。1699年,分柔远司为前、后司。1757年,改录勋司为典属司,宾客司为王会司,柔远后司为旗籍司,柔远前司仍为柔远司。1761年,将旗籍司、柔远司合二为一,增设专管回部事务的徕远司。1762年,仍分旗籍司、柔远司为二司。1764年,改典属司为旗籍司,原旗籍司为典属司。[2]理藩院的组织机构庞大,大体由中枢机构、直属机构、附属机构和派出机构四部分组成。中枢机构“设尚书,左、右侍郎,俱各满洲一人”,“设额外侍郎一人,以蒙古贝勒、贝子之贤能者”[2]充任;直属机构则包括旗籍司、王会司、柔远司、典属司、理刑司、徕远司、司务厅、蒙古翻译房、满档房、汉档房、领办处、当月处等,任职官吏除汉档房等外,绝大多数由满洲或蒙古人充任;[2]附属机构包括唐古忒学、稽查内馆及外馆、木兰围场、则例馆、托忒学、蒙古官学、喇嘛印务处、俄罗斯馆等。

各机构任职官吏,亦多由满洲或蒙古人充任;[2]派出机构与官员,包括乌兰哈达等处驻扎司官、察哈尔游牧处理事务员外郎、喜峰口等处管理站员外郎、神木与宁夏管理司员以及热河都统衙理事司官等。理藩院管理边疆少数民族事务,具体分工如下:尚书、侍郎掌管内、外蒙古、回部及诸番部的爵禄、朝会、刑罚等;旗籍司承办内蒙及游牧之内属者的疆域、封爵、谱系、会盟、赈济等;王会司承办内蒙六盟王公、台吉、公主、格格、额附等年班、进贡、给奉、燕赍;柔远司承办外蒙汗、王、台吉以及呼图克图喇嘛年班、进贡、给奉、燕赍、内外寺庙喇嘛钱粮;典属司承办外蒙、西藏、青海等处汗、王、台吉官员的升降、袭替、赈济,库伦、西藏等处司员的更换等;徕远司承办驻京“回子”王公、台吉,回疆各城“回子”王公、台吉、伯克袭爵、家谱、年班、进贡,四川土司以及外裔朝觐、进贡;理刑司承办少数民族地区的刑罚,以及内外寺庙、喇嘛并太仆寺牧丁逃逸诸事务,审定重大案件等。理藩院是我国封建王朝史上制度完备的管理少数民族事务的中央机构。清朝晚期,清政府管理边疆民族机构的最大变化,就是将理藩院改称理藩部。

1906年,清政府宣示立宪,仿行宪政,实行官制改革,“理藩院改为理藩部,设尚书一员,侍郎二员,不分满汉”。[1]1911年,清政府颁布内阁官制,设立内阁,以军机大臣庆亲王奕劻为总理大臣,大学士那桐、徐世昌为协理大臣。内阁下设外务部、民政部、度支部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部九部,各部尚书皆改称大臣,侍郎改称副大臣。理藩部尚书寿耆为理藩大臣,下属诸司未改名称。清政府官制改革的方针是“大权统诸朝廷,庶政公诸舆论”,企图通过实行所谓的仿行宪政,达到“以立国家万年有道之基”[1]的目的。奕劻所组织的内阁虽然已经成立,由于皇族居多数,时人又称“皇族内阁”。全国人民看清了清政府实行所谓立宪的本质,“皆晓然其意旨之所在”。[1]清政府立宪欺骗破产,不久即在武昌起义的枪声中分崩离析,走向灭亡。清末所谓的“新政”,理藩部也不过是把理藩院的“院”字改为理藩部的“部”字罢了,没有任何实质性的改革,也没有在民族地区发挥有效的作用。清政府除了在中央设立专门行政机构管理少数民族事务外,针对少数民族地区的不同情况,因地制宜,采用了不同的行政管理制度。

三、民族地区行政管理机构的演变

清王朝在边疆民族地区的设置,前期在东北、新疆实行军府制,在西藏因袭政教合一制,在西南继续推行土司制度。清朝后期,清政府在东北和新疆先后改省,设道、府、州、县;在西南民族地区,对经济较发展的土司地区先后进行了改土归流。东北地区是清王朝的龙兴之地,清政府从康熙起,在东北就实行军府制度。1662年,清政府改镇守盛京昂邦章京为镇守辽东等处将军,改镇守宁古塔昂邦章京为镇守宁古塔等处将军。1665年,改辽东将军为镇守奉天等处将军。1676年,宁古塔将军移驻吉林。1683年,增设黑龙江将军。至此,东北地区确定三将军体制,即以奉天将军、吉林将军、黑龙江将军管辖东北地区的军民事务。光绪年间,东北三军府体制逐渐发生变化,直至最终废除军府制,建立行省、道、府、州、县。至清末,奉天省设有四道、八府、八厅、六州、三十三县;吉林省设有四道、十一府、五厅、一州、十八县;黑龙江省则设有三道、七府、六厅、一州、七县。[3]在新疆,1760年清军完成了对天山南北的统一。1762年,清政府设立伊犁将军,总管新疆全境军政事务。在伊犁将军之下,设都统、参赞大臣、办事大臣、领队大臣等职,分别驻守天山南北各地,管理本地的军政事务。经过康、雍、乾三朝的经营,西北边疆基本平定。道光年间虽然先有张格尔,后有其子弟加他汉等聚众叛乱,但很快都被平定。同治年间,陕甘发生回民起义。中亚细亚浩罕国的阿古柏乘机侵入新疆,逐步占据天山南北的大部分地区,并与英、俄等国勾结,宣布独立,建立“哲德沙尔国”,自立为汗,分裂中国。清政府派左宗棠率军西征,消灭了阿古柏的反动政权,收复新疆,粉碎了英、俄企图利用阿古柏分割中国领土的阴谋。为了加强西北边防,左宗棠、刘锦棠等多次上书清政府,要求在新疆建立行省。左宗棠奏称,“重新疆,所以保蒙古,保蒙古,所以卫京师”。[1]

如果此时撤“西防”而专注“海防”,那么蒙古则不安,甚至直至陕甘、山西各边,都将受到侵犯;即使是“直北关山,亦将无安眠之日”。[1]左宗棠的奏疏引起了清政府的重视,1884年清廷采纳了刘锦棠的方案,正式批准建立新疆行省。各地原设都统、参赞、办事大臣等官“概予裁撤”,南、北疆统统置府、厅、州、县,层层节制,办理地方行政事务。至1902年,新疆共设四道、六府、十一厅、二直隶州、一州、二十一县及二分县。藏族地区,除青海与四川的一些地区设立土司统治外,大部分藏族地区仍保留着藏族政教分治的行政管理制度。清政府除授僧官封号外,还封汗、王、贝子等职衔。这样就造成藏族地区的宗教势力与地方政府处于权力的争斗之中,长期陷入动荡不安。为了加强对藏族地区的统治,清政府多次派军入藏。1727年,清廷派驻藏大臣,以统前藏、后藏,而理喇嘛之事。驻藏大臣初设二人,后改为办事大臣一人,帮办大臣一人,由满、蒙重臣充任。设置驻藏大臣总揽藏政,是清治藏政治的核心和加强对西藏行政管理的关键,也是清朝中央政府对西藏地方行使主权的主要手段。1793年,清政府颁布《钦定西藏章程》二十九条,进一步规定驻藏大臣的职权高于达赖喇嘛和班禅额尔德尼。《章程》规定达赖管理前藏,班禅管理后藏,而驻藏大臣总揽全藏。章程的主要内容如下:政治上,“驻藏大臣督办藏内事务,应与达赖喇嘛、班禅额尔德尼平等,共同协商处理政事”,[1]但同时又规定“所有噶伦以下的首脑及办事人员以至活佛,皆是隶属关系,无论大小都得服从驻藏大臣”。[4]这就从法律上、制度上明确了驻藏大臣与达赖、班禅平等的社会、政治地位,明确了驻藏大臣作为西藏地方最高行政长官的法律地位。经济上,驻藏大臣派汉官会同噶伦对西藏地方所铸造的货币进行检查。

以前达赖和班禅的收入开支,是不经过驻藏大臣审核的。为了防止达赖和班禅的管事人员中饱舞弊,清朝皇帝“特命驻藏大臣进行审核”,每年在春、秋两季各汇报一次,“一有隐瞒舞弊等情事发生,应即加以惩罚”。[4]军事上,清政府向前后藏派驻3000军队,其中前后藏各驻军1000名,江孜驻军500名,定日驻军500名。所有征调的兵员,应填造两份名册,一份存驻藏大臣衙门,一份存噶厦。驻藏大臣每年分春秋两季出巡前后藏各地和检阅军队。外交事务上,一切外交事务都必须以驻藏大臣为主。“关于边界的重大事务,更要根据驻藏大臣的指示办理”,[4]外方所贡献的贡物,也必须请驻藏大臣查阅。宗教上,关于寻找活佛及呼图克图灵童,清政府实行金瓶掣签制度。遇到寻认灵童时,邀集拉穆寺、乃琼寺、嘎东寺和桑耶寺四大护法,将灵童的名字及出生年月,用满、汉、蒙三种文字写在签牌上,放进瓶内,选派活佛,祈祷七日,然后由呼图克图和驻藏大臣在大昭寺释迦佛像前正式认定。嘉庆时,根据1793年清中央政府颁行的二十九条章程,编修《大清会典》,第一次记叙了驻藏大臣的法定政治地位、职责职权,又对每一项职权职责作了具体说明和规定,以便施政实行。光绪朝编修的《大清会典》因袭未变,只是对具体说明作了个别文字修改,明确规定了驻藏大臣管辖前后藏的重大事务。清朝后期,清王朝的统治日益衰落。清廷在西藏的行政设置和管理,也逐渐发生了变化。驻藏大臣不仅逐渐失去了对达赖和班禅收支的审核权,而且又失去了校阅军队、操练番兵的控制武装力量的权力。1911年,清政府裁撤驻藏帮办大臣,改设左、右参赞。在中央统治力量削弱的情况下裁撤驻藏帮办大臣,使得驻藏大臣的实权大为削弱,在达赖地方当局与中央离心离德、投靠英、俄帝国主义的情况下,更难以控制西藏地方政局,不仅纵容了达赖地方分裂势力,也便利了英、俄等帝国主义对西藏的侵略。台湾自古以来就是中国的领土。1661年,郑成功赶走荷兰殖民者,收复台湾。

清军于1683年进入台湾,台湾正式归入清朝中央政府的管辖。清政府在台湾设台湾府,隶属福建省。清政府将台湾的原著居民高山族分为“生番”和“熟番”,高山族和汉族人民一道为开发台湾辛勤劳动,促进了台湾社会生产的发展。1873年,日本借口“琉球事件”,派外务卿副岛种臣到北京向清政府总理衙门提出交涉。1874年更借口在交涉过程中我方有“生番系化外之民”[1]之语,出兵入侵台湾。1879年日本正式吞并琉球,改为冲绳县。此事件后,清政府加强了对台湾的管辖,在台北设立一府三县。中法战争后,清政府为了加强东南海防,于1887年正式建立台湾行省,辖三府四厅一州十一县,以刘铭传为第一任巡抚。台湾建省后,不仅加强了与大陆的联系,而且有益于台湾各族人民经济的发展。中日甲午战争,中国战败。1895年,清政府被迫与日本签订不平等的《马关条约》,割台湾岛给日本,台湾沦为日本的殖民地。1945年日本战败无条件投降,台湾才重新回到祖国的怀抱。清政府在西南民族地区的设置,自顺、康以来,“袭明旧制”,[1]实行土司制度,分设土官。清朝在承袭明代土司制度的基础上,对土司制度作了进一步的发展。随着清王朝在西南少数民族地区势力的日益深入,在明代还未建立土司制度的一些少数民族,到清朝时都授予各部的土酋以土司职衔,建立土司制度。在云、川两省的藏族地区,自康熙年起加封不少土司,统属于四川总督。

随着封建地主经济的发展,土司制度的封闭、割据状态越来越阻碍了社会生产力的发展,也不利于清政府的统治。因此,清政府从雍正以后各朝都实行改土归流。在改土归流的过程中,清政府以强大的武力为后盾,命令各地土司“献土纳贡,违者剿”,[1]在广大的西南地区,强行推行改土归流。改土归流在清代民族政策中占有重要的地位。改土归流的结果,不仅使我国西南少数民族地区基本上消除了土司割据的状态,巩固了国家的统一,而且在一定程度上改变了土官“苛敛虐使,恣为不法”[1]的状况,有利于打破少数民族封闭的状态,有利于各民族之间的交流,促进各民族社会经济的共同发展。但是,清王朝在推行改土归流的过程中迷信武力,这激起了各族人民的强烈反抗。清政府的统治力量,反而因此受到较大削弱。改土归流后,流官、土官相互勾结共同剥削少数民族地区的劳动人民,这是苗族等少数民族在雍、乾、嘉期间不断爆发起义的重要原因。近代以降,西南的苗、瑶等少数民族不断起事反抗清廷。据不完全统计,较有影响的就有近二十起,不仅使我国边境地区长期陷入动荡,而且给帝国主义的入侵以可乘之机,加剧了中国的边境危机。

四、结语

清王朝为了加强对全国各族人民的统治,在中央和各民族地区设立了系统的民族行政管理机构,以其贯彻民族政策。近三百年间,清朝民族行政管理机构的演变仅仅是职能的改变与强化,没有与时俱进的民族政策与此演变相适应。职能越强的民族行政管理机构,一旦执行错误的民族政策,就会进一步激化国内各民族间的矛盾。清朝前期,民族政策比较开明,并得到较好的贯彻执行。这有利于全国局势较快地稳定下来,使多民族国家的统一得到了巩固,增强了抵抗外敌入侵的力量,也使各民族的经济文化得到了空前发展。然而,“清王朝的民族政策从根本上来说是为满族贵族的统治服务的,从本质上来说是不平等的”。[5]满族由最初处于被统治、被剥削、被压迫的少数民族而成为君临天下的统治少数民族;满清政府也由一个统治东北的少数民族政权成为统治全国的中央政权,同样采取尊崇本民族,压迫、剥削和歧视其他民族的政策。19世纪中叶以后,清王朝政治日趋腐败,两种民族矛盾———少数民族满族统治者与各族被压迫人民的矛盾和中华民族与外国帝国主义之间的矛盾交织在一起。此时的清朝统治者既无法缓和国内的民族矛盾,也无力抵抗外国侵略者的入侵,国内阶级矛盾、民族矛盾迅速激化。为消弭内忧外患,清政府虽然对民族政策作了某些调整,但从总体上来说,仍对其他民族实行高压政策。这种民族政策,加剧了国内阶级矛盾的尖锐化和民族危机的严重性,最后不可避免地成为导致清王朝覆灭的重要原因之一。