领导民主生活会规章考察

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领导干部的党内民主生活会制度既是我党的优良传统，也是我党的政治优势之一。这一制度是推进廉政风险防控机制建设，促进领导干部廉洁从政，防控关口前移、预防在先不可或缺的一步，“有利于党组织对干部的严格要求、严格管理、严格监督，有利于领导干部自重、自省、自警、自励，廉洁自律，有利于统一思想、改进作风、增强团结、提高领导班子战斗力”［1］。历史地考察领导干部民主生活会制度的演进，对加强廉政风险防控机制建设有着重要的意义。

一、领导干部民主生活会制度的初步认识阶段:从1921年到1949年

作为党内民主重要组成部分的领导干部民主生活会制度从无到有，是随着党内民主和监督的发展而发展的。这个阶段可分为两个时期，前期从1921年中国共产党成立到1935年遵义会议，主要特点是中共对党内民主认识的不断深化。后期是指1935年到1949年中华人民共和国成立，主要特点是领导干部必须在党内实行民主生活的教育、必须参加党的组织生活，提出了党内政治生活方式和原则。中国共产党在创立之初，对党内监督问题高度重视，一大党纲指出:“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督。”“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”中共一大对自身行为严格监督的高度自觉性，为以后党内监督工作的开展提供了重要条件。更为重要的是，一大党纲在最初意义上规定了党的代表大会制度、党内选举制度、集体领导制度以及党员候补期制度等方面的制度，提供了党内民主监督必要的基本途径和制度依据。大革命时期，党内斗争形势极为复杂，虽然有了“民主集中制”的理论原则，但缺乏有效的实际经验加以贯彻实施，使党的事业遭受严重挫折。土地革命战争时期，以王明为代表的“左”倾错误统治全党达四年之久，他们对持不同意见的同志进行“残酷斗争、无情打击”，扼杀了党内民主生活，给中国革命带来严重损失。遵义会议确立毛泽乐同志的领导地位，党内民主生活制度逐步建立和发展。遵义会议形成的党内民主氛围一直延续下来，1937年在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》一文中指出:“指导伟大的革命，要有伟大的党，要有许多最好的干部。”“要达到这种目的，党内的民主是必要的。”［2］(P277－278)1938年10月召开的中共六届六中全会指出，“必须在党内施行有关民主生活的教育”，做到“一方面，确实扩大党内的民主生活;又一方面，不至于走到极端民主化，走到破坏纪律的自由放任主义。”1941年7月1日为纪念中国共产党成立20周年，中共中央政治局通过了《关于增强党性的决定》，其内容主要是加强组织纪律性、开展批评与自我批评、领导干部必须参加党的组织生活，听取党员群众对自己的批评、增强党性等等，从此确立了党内民主是增强党性的重要原则。随着党内民主理论的不断深化，党内民主实践也不断创新。1942年的进一步丰富和发展了党内民主实践，提出了“批评和自我批评”的党内政治生活方式，提出了“治病救人”的党内民主价值原则。

二、领导干部民主生活会制度的初步形成与曲折阶段:从1949年到1978年

这个阶段又可分为两个时期，前期指新中国建立后到1956年，党内民主制度建设取得重要成果。后期指1956年到1978年，从党内民主遭受挫折到民主制度的初步恢复。从1949年至1956年党对党内民主的认识达到了一个新的高度，保障党内民主的制度建设取得重要成果。首先，党内民主建设和国家政权建设联系在一起，把党内民主延伸到国家政治生活之中。中国共产党实行党领导的多党合作和政治协商制度，建立联合政府，较大比例地吸收党外人士进入政府，并通过中央人民政府委员会会议和最高国务会议来协商重大问题，进行民主决策。其次，党内民主建设和党的组织建设联系在一起。先后采取了两大措施:一是建立纪律检查委员会。强化了纪律对党员和党员干部的约束作用，为新时期党内民主发展提供了重要的组织保障。二是公开批评和自我批评。密切了党与人民群众的关系，提高了党为人民服务的意识。同时，全面加强组织建设。1951年，在中共中央第一次全国组织工作会议上，刘少奇对党的组织建设工作做了全面分析和部署，强调提高党的统一性和纪律性，扩大和落实党内民主。最后，党内民主建设和整党整风建设联系在一起。在这种结合中，党内民主对党的建设和发展的意义得到了进一步肯定，确定了发展党内民主是保持党的优良传统、改善党的作风、提高党的领导力的重要途径的思想理念。1956年9月15日至27日，党的八大在北京召开，制定了党在全国执政后的第一部党章。八大党章对民主集中制作了新的规定，在总纲中明确指出“党必须采取有效的办法发扬党内民主，鼓励一切党员、党的基层组织和地方组织的积极性和创造性，加强上下级之间的生动活泼的联系”。并强调“按照党的民主集中制，任何党的组织都必须严格遵守集体领导和个人负责相结合的原则，任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下和自下而上的监督”，把“严格地遵守党章和国家的法律”、“实行批评和自我批评”作为党员的法定义务予以确认。党的八大以后到党的十一届三中全会以前，这一时期党内民主建设整体上遭遇重大挫折。1957年反右扩大化斗争改变了八大确立的正确路线，1959年庐山会议进一步把严重扩大化了的阶级斗争从党外引向了党内，使得各级党的代表人会不能按期正常召开。1962年1月初召开扩大的中央会议即“七千人大会”，会议比较系统地初步总结了“”以来经济建设工作的基本经验教训，指出了工作中发生的缺点和错误的表现，分析了产生这些缺点错误的原因，一方面是由于在建设工作中经验不够;另一方面是由于几年来党内不少领导同志不够谦虚谨慎，背离了党的实事求是和群众路线的传统作风，削弱了民主集中制原则，这就妨碍了党及时地尽早地发现问题和纠正错误。在这次大会上强调，不论党内党外，都要有充分的民主生活，让群众讲话，有了错误，一定要做自我批评、让人批评。说，批评和自我批评的方法是解决人民内部矛盾、充分发扬民主的唯一正确的方法。会上刘少奇、邓小平倡议建立民主生活会制度，得到的赞同。邓小平在发言中说“在党委会里面，应该有那么一段时间交交心，真正造成一个好的批评和自我批评的空气。同等水平、共同工作的同志在一起交心，这个监督作用可能更好一些。(刘少奇:可以有这么个建议，各级党的委员会一个月之内要有一次党内生活会。委员会开会，进行批评和自我批评。)不一定一个月，三个月有一次也很好了。(刘少奇:一季有一次，一年四次也好，开党内生活会。这么一个建议，行不行?每一个委员会，省委也好，地委也好，县委也好，一季开一次会，搞批评和自我批评，过党的生活。也指出，检查工作，总结经验，交换意见。)谈谈心，相互批评批评，有意见就讲。我们要重视党委内部的互相监督作用这个问题。上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的。这样做，对于同级里面讨论问题，取得一致意见，作出决定，也是很重要的”。［3］可以看出，民主生活会制度的必要性、参与人员、开会时间、功能意义、方法目的在当时党内有了充分的认识。但是正如薄一波同志所说的，虽然1962年“在‘七千人大会’上，中央领导同志抓住违背民主集中制，特别是抓破坏成主的倾向，来分析犯错误的原因，确实是抓到了要害。”“遗憾的是，这次大会以后，民主集中制在党内特别是党的高层政治生活中，并没有得到严格遵守和真正执行，而且日益受到破坏，从而也日益加剧了党内生活的不正常。”［4］“”期间，党内民主制度和国家法制一样遭到前所未有的破坏，一再延期召开的党的九大，在通过的党章中竟然完全取消了党员权利的规定。党内出现更为严重的集权专制，党内民主建设遭遇重大挫折，造成极为严重而久远的负面影响。党员领导干部民主生活会也没能经常化制度化开展。党的十大、十一大仍延续了九大党章的这一做法，使得党内民主生活完全被破坏，干部民主生活会的构想被搁置。

三、领导干部民主生活会制度的恢复与建立阶段:从1978年12月到1992年9月

党的十一届三中全会之后，中共中央十分重视党的制度建设，实现了党内民主制度恢复与重建的任务，由此党员领导干部民主生活会逐步走上正常化和制度化轨道。1980年党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》规定:“每个党员不论职务高低，都必须编入党的一个组织，参加组织生活。各级党委或常委都应定期召开民主生活会，交流思想，开展批评和自我批评。”1981年8月，中组部下发《关于进一步健全县以上领导干部生活会的通知》，规定“要进一步健全生活会制度。县级以上党委常委除了必须编入一个组织参加组织生活外，同时要坚持每半年开一次党委常委(党组)生活会，并要及时地向上级党委或组织部门报告生活会情况，开一次报一次”;明确民主生活会“要以认真检查贯彻执行党的路线、方针、政策、决议和《准则》的情况为主要内容……认真开展批评与自我批评”，这是第一次以党内文件的形式明确了领导干部民主生活会的时间、范围、内容、意义、目标等，从此县以上领导干部民主生活会实现了制度化、规范化。1982年党的十二大通过的新《党章》，恢复了对党员权利的规定，明确做出了凡属重大问题都要由党委民主讨论决策等规定。1990年5月25日，中共中央印发《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》中指出:“党员领导干部都要参加双重组织生活会，既参加所在支部、小组的组织生活会，又参加定期召开的党员领导干部的民主生活会。健全和坚持党员领导干部民主生活会制度，对于实现党的正确领导，保证党的路线、方针、政策和决议的正确贯彻执行，具有重要作用。要通过党员领导干部的民主生活会，加强党内监督和领导班子的思想、作风建设，提高依靠自身力量解决问题和矛盾的能力。”规定发展了对民主生活会的重要作用的认识，并对民主生活会的期限、内容和方针，加强对民主生活会的领导和监督等，作出了详尽的规定，推动各地建立健全民主生活会制度，进一步促进了领导干部民主生活会制度化、规范化，活跃了党内民主生活。1992年10月十四大党章首次载明领导干部必须参加党委(党组)的民主生活会。从此，党员领导干部民主生活会制度作为民主制度的重要内容便坚持下来。

四、领导干部民主生活会制度的健全和规范阶段:从1992年10月至今

党的十四大之后，各级地方领导干部民主生活会按照《党章》和《规定》的要求正常开展，但也出现了敷衍了事、效果不好的情况。1997年1月14日，针对党员领导干部民主生活会存在的开展批评与自我批评不认真的问题，中央纪委、中组部印发了《关于提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》，对党员领导干部在民主生活会上严肃认真开展批评与自我批评提出了明确的要求，建立了上级党组织领导干部有计划地参加下级党组织领导干部民主生活会制度，党的各级纪律检查机关、组织部门干部列席党员领导干部民主生活会的制度，推动了党员领导干部民主生活会制度的进一步健全和规范。1998年11月，中央决定集中两年时间，在全国县级以上党政领导班子和领导干部中，深入开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育。“三讲”教育对开好民主生活会进行了积极探索，许多领导班子民主生活会突破了多年形成的“批评难”，重新拿起了批评与自我批评这个武器，讲真理不讲面子，讲原则不讲关系，讲党性不讲私情，紧密联系个人思想、工作实际，认真查找问题、剖析问题根源，使领导班子成员受到了一次深刻的党性党风教育。2000年4月12日，中央纪委、中组部印发《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》指出:“多年来，县以上党和国家机关党员领导干部执行民主生活会制度的情况，总的是好的。但也有一些民主生活会质量不高，收效不大;少数单位民主生活会制度坚持得不好。”“为便于集中时间和精力解决领导班子存在的突出问题，更好地发挥民主生活会的作用，加强领导班子的思想政治建设，决定将县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会，由原来的年召开两次改为年召开一次。时间一般可安排在4至8月之间。每次民主生活会都要认真做好准备，集中安排时间，以保证民主生活会的质量”。这就对认真抓好会前准备，认真开展批评与自我批评，切实发挥党委(党组)“第一责任人”的作用，强化上级党组织对下一级领导班子民主生活会的检查监督等问题，提出了明确具体的要求。《意见》下发后，各地各单位坚持以“三讲”精神改进民主生活会，在查找、剖析、解决问题上下功夫，民主生活会质量较过去普遍提高。2004年中央颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》，将“民主生活会”作为重要的党内监督制度列专节(第二章第四节)作出规定，推动党员领导干部民主生活会制度的进一步健全和完善。十七大党章第八条明确规定:“每个党员，不论职务高低，都必须编入党的一个支部、小组或其他特定组织，参加党的组织生活，接受党内外群众的监督。党员领导干部还必须参加党委、党组的民主生活会。不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员。”综上可以清楚地看到领导干部民主生活会制度经历了从初步认识到健全和规范的历史沿革，实现了党员领导干部从增强党性锻炼、带头发扬党内民主、最后形成党内生活重要制度的历史升华。