传统公共行政演变

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一、传统公共行政

(一)公共行政的含义及其由来

公共行政是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动［1］。从该含义可以看出，在公共行政管模式下，政府是公共行政领域的最主要主体与关注对象，政府行使行政权力的目的是管理公共事务，提供社会需求的公共服务，方式是通过权力的行使来实现。公共行政作为政府管理国家和社会事务的一种方式，有其产生和发展的历史过程，公共行政学产生于西方国家，它最初是从工业化初期开始的，这一时期是指从18世纪80年代至19世纪70年代末将近一个世纪的时间。在这一阶段，随着资本主义经济迅速发展，西方国家的政治生态发生了巨大的改变，人们普遍追求分权与法治，政治参与意识得到空前提高提高。在社会大环境的影响下，此时的公共行政奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的原则，政府只提供法律制度、公共秩序的维护等最基本的公共产品［1］。该时期由于资本主义国家还处于工业化的初期，社会成员的利益分化和国家经济、管理事务还不是很复杂，在市场经济自由竞争精神的感召下，政府来说给予了经济发展的充分自由，政府自身的管理任务也相对较轻。从19世纪80年代至20世纪初，西方资本主义国家相继完成了工业革命，随着经济的发展和交通条件的改善，城市化不断加速推进，出现人口不断向城市集中。随着社会财富的壮大，资本主义国家阶级矛盾出现。政府作为资产阶级的利益代言人，必须在调整社会利益上做出一些努力。在历史的推动下和现实社会的需要，公共行政学作为一门学科就应运而生了。公共行政学的产生可谓西方资本主义国家的“政府革命”，它在推动政府自身建设和调解社会矛盾上发挥了巨大作用。

(二)公共行政的基本特征

对于传统公共行政特征的概括，理论界看法不一。B?盖伊?彼德斯认为，传统的公共行政的特征主要包括:(1)政治中立的公务员制度;(2)政府部门内部实行层级管理和规章制度式管理;(3)政府内部组织的永久性和稳定性;(4)制度化的公务员制度;(5)内部管理;(6)结果上的平等。［2］欧文休斯将传统公共行政的特征概括为:行政部门处于政治领导的正式控制下，建立在官僚制的严格的等级制模式的基础之上，由常任的、中立的和无个性特征的官员任职，只受到公共利益的激励，不偏不倚地为任何政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策。［3］据此，笔者认为传统公共行政有以下特征:

1．政府的“一元”治理主体依据委托—人理论:“在现代市场经济中，委托关系大量地表现为股份公司中资本所有者和企业最高决策者(董事会和总经理)之间的关系。但是，在如今，关系也不仅仅局限于这种领域，它可以‘存在于一切组织，一切合作性活动中，存在于企业的每一个管理层级上’。这说明，由私营部门管理产生而来的委托—理论可以被推广到公共部门管理”。［4］因此，我们可以说政府与公民之间形成一种委托关系。所以说，政府对社会应该是一种责任而不是一种强制力量。我国封建小农经济的社会经济基础，社会力量弱小，中央政府控制社会一切。计划经济体制下政府起资源配置的基础性作用。直到现在我国政府的“一元”治理主体地位还没有得到彻底地改变。

2．政府的“统治”角色马克思主义政治学告诉我们，国家是阶级统治的工具。在阶级社会里，国家为了维护统治阶级利益，实现国家职能，此所谓统治职能。国家在实行统治职能情况下，政府与公民之间形成的是一种“命令—服从”的关系。在“命令—服从”模式下，政府是法令的发出者，而做为社会主体的公民则处于服从状态，这种服从是无限制的服从，是一种盲目的服从。虽然这种统治的政治社会可以使社会保持短期的稳定和局部利益平衡，但在政府统治角色定位下，缺少对社会基本的公共服务，政府的权利得不到监督。长此下去，政府的合法性也得不到保障。

3．“自上而下”的行政沟通机制政府形象的好坏在于政府的绩效，也在于政府信息的传播。从政治运行的宏观系统来看，政策包括输入和输出两个阶段，这让我们明白政策不是只靠行政自上而下的命令形式实施的，更需要输出阶段的公民意见的反馈。自上而下的行政命令是一种单向性的政府传播，不利于在输出阶段收集公民对政府政策的意见和建议。在公共行政中，由于受“官本位”思想的影响和技术条件的限制，政府的行政命令即政府和社会的关系上缺少这种自下而上的意见收集渠道，从而造成了政府与社会与公民之间缺少互动。可以说这是传统社会的弊病，不利于政府与社会、政府与公民之间良好关系的形成。

二、公共管理的内涵

20世纪70年代以来，在经济全球化和新科技革命的影响下，社会经济生活发生了深刻的变化。同时，人们对政府及整个公共部门提出了新的要求。传统的公共行政模式在理论和实践上受到了质疑，新的公共管理便应运而生。对于公共管理的内涵，学术界并没有形成比较一致的看法。有的人认为公共管理更偏重于宏观政策分析，财务管理、人力资源管理等方面;有的认为公共管理更侧重于效率、有效性和服务质量方面来关注政府施政的结果。以上两种看法从不同的侧面反映了公共管理的内涵。公共管理定义的确立可以说是与公共行政斗争的过程，综合学术界的一些看法，笔者比较倾向于:“公共管理是指政府及其他公共部门，为了适应社会经济发展和满足公众的要求，对涉及公共利益的各种事物所实施的有效管理，这种管理强调适应外部环境变化，寻求政府与社会力量的互动，走向市场并向私营部门学习，注重管理效果与责任，强化政府的社会管理和公共服务职能”。［5］该定义清晰的反映了公共管理是满足公众需求变化的需要，区别与传统公共行政的僵化体制;另外，也改变了传统体制下社会经济事务管理的一元体制，转向了有更多社会力量参与的多元治理主体;同时，公共管理管理模式也体现了服务型政府和责任政府的具体要求。

三、公共管理范式下我国政府管理模式的转变

公共管理概念的出现是鉴于社会发展变化的需要提出来的，它淡化了“行政”色彩，政府不再成为整个社会的主导，易于社会力量的发展壮大。

(一)从“管理主义”到“服务主义”

“为民众提供‘无缝隙’服务。从权利行政转变为服务行政，是当代行政改革的一个新趋势。因为从本质上说，政府也是一个服务性‘产业’，是一个以国民为顾客又关系到国家兴衰的服务性‘产业’”。［6］服务是现代政府的本质需求，服务型政府也是现代民主政府的表现。当今，建设服务型政府，提倡政府的主要职责、任务就是为了提供服务，这已成为世界的一种普遍的共识。关于服务，我国早就提出了全心全意为人民服务的口号，但事实上，长期以来，政府行政是以政府为中心的重管理，轻服务的控制型政府，真正有效的服务型政府并未建立起来。因此，建设服务型政府已成为当前改革的迫切性问题，服务型政府建设是社会主义市场经济深入发展和适应WTO规则的需要，为建设服务型政府，政府的公务员首先树立服务的观念，扮演好人民公仆的角色，政府工作方式也要改进，简化政府工作的服务流程，改革行政审批制度，加大对信息技术的利用力度，开展“政务超市”，“一站式行政服务中心”等为民众提供快捷、便利的“无缝隙”服务，提高公民的满意度。

(二)从政府“一元”主体到“多元”主体下的治理

公共行政的“管理”是政府的“一元”主体的职责。政府就像是社会的中枢机构，管理的事务太多，政府的管理负担太重，增加了行政成本。“治理”理论强调政府作为行政管理的主体时，更需要社会力量来参与政府的管理工作，为经济社会发展建言献策。加强经济建设的同时，必须创新社会管理方式。社会事务总是那么复杂，光靠政府“一元”行政主体管理是没有效益的，所以在公共管理概念下，培育更多的社会力量成为必要。

(三)培育“回应型”的行政文化

从权利主体中心转向权利客体中心。“回应性”的核心是通过扩大社会参与，使政府直接面对个人，在保证公共产品和服务正常供应的同时，努力对人们多样性的个性需求和价值期望做出灵敏和灵活的回应，以满足公民的需求。而传统的权利主体中心主义造成行政权利和行为处于中心地位，不能很好实现这种回应，而要真正体现回应性就必须实现从权利主体中心转向权利客体中心，以民众的需求为出发点和归宿，以追求民众满意为政府目标。所以说，要改变公共行政的“自上而下”为“自下而上”的行政沟通机制。政府要“问政于民、问需于民、问计于民”，以人民满意为政府工作的出发点。培育良好的“政府与社会、政府与公民”之间和谐互动的关系。在经济全球化和我国改革开放的大背景下，政府管理模式的转变成为必然。虽然说各国行政改革都有一些共同的发展趋势，但各国有其不同的特点。因此，我国在推行行政改革时，一定要从我国的国情出发，依据我国现阶段的政治生态环境，从政治、经济、文化等方面来考虑和制定行政改革的方案。