行政领域效率边界问题

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一、引言

行政效率通常是指行政管理中所投入的人力、物力、财力和时间等资源与所获得的行政效果之间的比率关系。一般认为，行政效率越高越好。行政管理学的开创人伍德罗?威尔逊在《行政研究》中特别强调的一点就是，政府怎样才能最富成效地做好本职工作（Wilson，1887）。稍后，被称为“科学管理”之父的泰勒，同样以“效率最大化”（maximumefficiency）作为其管理思想的核心（Tylor，1911）。尔后，虽然在管理思想上不断推陈出新，曾对“效率至上”（gospelofefficiency）的理念做过一定程度的校正，但直到上世纪九十年代兴起的“政府再造”运动，仍旧以“追求政府效率”为其宗旨（奥斯本、盖布勒，1996）。目前，我国很多行政机构也都在积极进行各类行政实验，但很多政府治理创新大致还是以“效率”为旨归，比如山西省地税局的“两个示范”项目（毛寿龙、卢晓忠，2009）。可见，无论在理论还是实践中，行政效率从来就是人们追求的一个重要维度，而对这一概念（特别是其局限性）的探讨，也就成为本文的主题。

二、效率的重要地位

可以说，在行政管理学的发展史上，正是对行政效率的追求才让行政学从政治学中分离出来成了一门独立学科。行政学发展的很多里程碑式的事件，也通常与效率概念相连，如著名的西沃之争(theSimonvs.WaldoDebate)虽因方法论中的分歧而起，但后来的争论焦点还是回归到效率的中立性或道德性差别上了。尽管这种争论始终没有输赢之分，但围绕着效率的“两种观点都已整合到公共行政学的教科书中去了”（颜昌武、刘云东，2008）。也就是说，人们围绕效率概念所做的思考，一直在推动着公共行政学进行范式演化。西方的行政实践也告诉我们，效率常常成为政府改革的抓手，如克林顿上台后不久即让副总统戈尔负责进行了一项以“增进效率、去除繁缛”为目标的政府体制改革（Gore,1993）。在我国的行政实务中，对效率的吁求同样重视，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中就反复表示要“推进行政制度改革”“、降低行政成本”“、提高行政效率”等。有学者对此解读说“：推进行政管理制度和方式创新，就是要切实改变那种依然存在的拍脑袋决策、越权决策、不按程序决策的行政行为，要善于运用现代科学技术，创新管理手段，优化管理流程。”①如此则可推论，“十二五”中关于行政管理体制改革的观点，其实还处于科学管理的范畴，而科学管理的根本目的就是要求用科学化、标准化的管理方法代替经验式的管理方法，从而达到最高的工作效率。这种指导思想在一定程度上是各地行政创新努力的反映。山西省地税系统曾在2007年制定并推行了《实务标准化操作示范》，着眼点正是“科学管理、提高效率”，即力求税收管理的科学化、精细化、规范化、标准化，从而“可方便快捷地把事情办好，务求有利于提高税收工作的效率，有利于提高纳税人办税效率，同时不增加纳税人和基层税务干部的负担”，让“复杂问题简单化，平面制度立体化，建立一个一看就懂、一用就会的傻瓜式办税模型，从而大大提高执法效率”（毛寿龙、卢晓忠，2009）。其实在我国，行政人员对效率的关注有着深远的历史传统。《史记》上讲，两千多年前的秦孝公就特别崇信效率，甚至说“只要能让秦国强大，就给他封官分土”，②很有点古代“猫论”的意思，结果招来了著名的行政改革家卫鞅。然而，卫鞅给孝公灌输的行政路径分别是“帝道”、“王道”，但孝公认为这些行政路径“久远”而“不能待”，用现代词语来说就是“太慢、效率太低了”，丝毫不感兴趣。后来，卫鞅讲“霸道”，以其高效强国之长，令孝公心向往之，这也就铸成了秦国后来的行政取向，并进而影响到中国几千年来的行政诉求走势，甚至与当今学者提出的“北京共识”在“效率导向”方面还有些共同内核。

三“、北京共识”中的效率

当今中国的经济发展以其发展速度与经济总量令世界瞩目，对此做研究的学者很多，从各个角度提出了不同的因果性解释理论，本文对此不打算做专门的讨论，只是说一下其中与本文主题相关的一个有代表性的概念，即“北京共识”（Ramo，2004）。这是因为，“北京共识”蕴藏的一个重要判断就是：中国高效的行政模式造就了辉煌的经济成就。所谓“北京共识"是基于”华盛顿共识"而衍生的概念。华盛顿共识的核心是“小政府、私有化、自由化”，以及在此基础上倚重企业家精神和自发秩序的经济发展模式，但中国并没有完全遵循上述原则，却反而获得了似乎更为强劲的增长势头，对此，雷默用“北京共识”做了解释。北京共识的内涵虽然不一而足，但据有些学者的分析，其首要因素就在于“：中国存在一个强有力的政党以及在这个党领导下的强有力的政府，尤其有一个富有权威的中央政府，这是中国改革开放走向成功的重要政治前提。”（邹东涛，2006）用行政学术语来讲，就是说中国的行政效率高。依照公共选择理论的框架，中国的行政模式可以大大压缩决策成本（BuchananandTullock，1962），同时，按照古德诺的理解，一个强大的党更可以用来贯通中央与地方，协调政治与行政，从而可大大强化决策的执行效率（Goodnow，1900）。这在我国的行政实践中可以找到很多印证，比如，凡是中央决定了的事情，其完成效率通常极高，包括举办奥运会世博会、组织汶川玉树的救灾工作、国庆大阅兵等大规模任务，其推进速度之快、成效之高、资源调集之得力，堪称世界无双。反过来讲，有人提出的“西方民主导致低效”之命题，不无道理。2011年3月，全国人大常委会委员长吴邦国宣布了著名的“五不搞”：“不搞多党轮流执政；不搞指导思想多元化；不搞‘三权分立’和两院制；不搞联邦制；不搞私有化。”而其反面，即“五搞”，也许恰恰能诠释“北京共识”的核心内涵，即“坚持党的领导”、“坚持马列主义、思想、邓小平理论、三个代表及科学发展观”、实行“民主集中制”与“地方服从中央”的组织原则、坚持“公有制占主体、国家资源的统一调配制度”。这样看来“，北京共识”的逻辑酷似威尔逊在《行政研究》中所描述的“大陆”模式，即决策人数少，则可克服太多民众的意见所带来的纷乱性，因为如果完全采纳广大民众意见的话，将寸步难行（wilson，1887）。这样，决策者的单一化将“有利于快速采纳一个方案并加以推行”。改革的总设计师邓小平同志曾提过一句名言“：不争论是我的一个发明”，理由是“不争论，是为了争取时间干。一争论就复杂了，把时间都争掉了，什么也干不成，我们是等不起的”。无独有偶，目前奥巴马谋求连任的竞选口号居然也是“我们等不起”（wecan''''twait），③这种效率导向的口号，仿佛是两千多年前秦孝公所谓“吾不能待”的历史回响，同时也让我们感到奥巴马自觉不自觉地正在从“北京模式”中汲取中国效率的亮点。

四、“效率至上”理念的局限性

前文谈到了效率在节约时间、减少成本、增进收益方面的巨大作用，说明了它在行政管理中的突出地位，但是否就可以得出“效率至上”的结论呢？古语说：“过犹不及。”效率虽然带来了很多益处，但一味追求高效而过度的话，恐怕也会滋生弊害，甚至完全走向反面。布坎南和塔洛克认为，公共事务的治理中存在两种成本，即决策成本和外部成本。前者与参与决策的人数成正比，当一个人决策时决策成本最小，决策效率最高；后者则与决策人数成反比，也就是说，在一个共同体内，决策人数少意味着有更多的人会被强制接受某项安排，外部成本随之增多。然而，外部成本在行政实践中似乎常常处于隐性状态而遭到忽略。例如，“摸着石头过河”是中国模式中的一个基本经验。邓小平同志在“南巡”讲话中反复强调的是“胆子大一点、步子快一点”“、大胆地试、大胆地闯”“、有错误不要紧，改过来就是了”等等。④这种注重实践的行政方式在当时语境下恰如其分，但问题就像威尔逊很早就曾指出的那样：“原初的权宜之计，常常会被固化、升格为某种原则并加以恪守”（Wilson,1887）。结果，邓小平当初所倡导的那种“错了重来”的行政方式，后来竟然被不少行政人员固化为一种“挡箭牌”，为图一时便利就轻率行动，对外部成本很少充分考量。其结果要么因为理想而标榜为自己的功绩，要么出现非意图后果而把失误的成本推给外部，甚至还用邓小平同志的话语来做证明：“错了，纠正，就是了”（邓小平，1992）。例如，关于先前的中国医改，2005年，国务院发展研究中心宣布：“目前中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的。”⑤但令人匪夷所思的是，某些行政人员全然不探讨行政失败的外部成本，还唱起赞歌来：“医改虽然不成功，但敢于公开宣布‘医改不成功’这本身却是很有意义的。因为它打破了‘报喜不报忧’的局面。”继而连篇累牍地引证领袖的话以做支撑：“我们国家改革开放的总设计师邓小平同志反复教导我们，‘搞改革完全是一件新的事情，难免会犯错误，但我们不能怕，不能因噎废食，不能停步不前。’‘改革没有万无一失的方案……不犯错误不可能，要争取犯得小一点，遇到问题就及时调整。’‘不冒点风险，办什么事情都有百分之百的把握，万无一失，谁敢说这样的话？一开始就自以为是，认为百分之百正确，没那么回事，我就从来没有那么认为。’这些教导明确了搞改革的一条重要方针和政策，就是允许改革有失误，有错误不要紧，改过来就是了。这次宣布医改失败后，党中央、国务院并没追究某个部门、某个领导的责任，而主要是总结经验教训。这充分体现了‘允许改革有失误’的政策，对于鼓励人们不因噎废食‘，胆子更大一点’去搞改革，具有积极的促进作用。…要希望其他改革、其他工作也能像医改一样，有错就说，错了就改。”⑥这些辩解，乍一看言之凿凿，很像西方的渐进主义思想，但问题是，犯错尽管难免，但并不能因为错误的难免就可以推卸必然的责任！如果行政人员随便以“有错就改”、“没有百分之百正确”等渐进主义片段化的思想作为“护官符”，希图旱涝保收、享利而不担责，那么，对行政体制改革中的问责制推进以及对整个社会的福利来讲，无疑都是十分有害的。同时，当行政决策非常高效时，外部成本考量的必要性将格外凸显，因为高效的决策和执行模式就意味着少部分人的行为会对大部分人造成巨大的利害影响。所以“，拍脑袋”的行政决策方式虽然异常高效，但那是以潜在的巨量外部成本为代价的。2010年广州市举办亚洲运动会期间，市政府为了广州地面交通的顺畅，“高效”地推出一项措施：从11月1日起30天内地铁免费。结果导致地铁秩序混乱不堪，于是不足一周时间，决策者又下令取消地铁免费的方案，改为每家发放交通补贴150元。且不说这起风波带来的其他影响，重要的是，它对政府的公信力是一种很严重的侵蚀！关于“法令的易变性”之弊害，洛克早就在《政府论》中做过阐释了（洛克，2003）。但是，很多行政人员仍然披着“效率”的外衣，漠视外部成本，如此则势必削弱政府的公信力，玷污公权力的使用，也浪费了纳税人的财富。所以，这种理念如果不调整，所有的事后补救恐怕都会流于形式，更何况很多时候，当事官员还会以“错了重来”的遁词逃避责任。可见，效率概念固然重要，但实践中不能“单维度”地追求它，因为应置于考量范围之内的因素是多方面的，如经济学意义上的机会成本，还有公共选择学派所谓的外部成本等，这些成本的客观存在，足以否定“效率至上”的假设了。另外，如“南辕北辙”的寓言所揭示的那样，错误方向上的疾驰会造成更加离谱的错误。可见，政策效率与价值取向相伴而行，撇开了价值判断的政策选择，是没有意义的。一个极端的反面例子就是周厉王，虽然他自称“吾能止谤矣”，⑦即“在止谤方面很有能力、很有效率”，但召公告诉他“是障之也”，也就是说倒行逆施的效率再高也不过是增加障碍而已，客观上反而增加了外部成本。所以说，效率虽然可取，但绝不宜拔高到“效率至上”的水平。

五、结束语

综上所述，在理论探索和行政实务中，效率都具有重要的地位，尤其是当面对资源浪费、办事拖沓和程序繁缛等问题时，行政效率无疑会成为行政界的一面旗帜。但是，由于行政的公共性，行政人员在决策和执行时，不仅要从效率维度上考虑，更需要考虑其他成本因素。缺乏价值指向的“效率至上”理念本身就是模糊的、不现实的，也是难以立足的。即使“行政效率”的定义也并不应只是满足于物理学上的界定，而须涵盖更多因子，如价值、伦理等。对高效的单维度追求，将潜藏很多危险，恰如拔苗的结果虽然高效，却给长远的发展留下了极大弊害。马基雅维利曾说：“人类在处理一切事务时，若想要革除一种弊端，往往会有另外一种弊端出现。”因而，单维度地追求一项事物，难免会让其他方面付出代价。对于行政而言，这种情况就特别要求权衡、折中和讨价还价。本文所论述的“效率追求”之边界问题，就是对这种情况一定程度的反映。但是，具体的边界如何划定，如何在计量上判断行政中各因素各自的权重，这是本文没有讲到的地方，有待今后不断完善。最后，再提一个有关“效率至上”的重大悖论。政治经济学普遍认为，每个人的自利都出于天性，并不因为当了“公务”员就会改变其“私利”的天性。那么，任何行政人员必然会面临“私利性效率”（个人的晋升与家庭的幸福方面）和“职能性效率”（科层中的职能规定与组织的要求方面）之间不完全吻合的问题。那么，所谓的“效率至上”究竟是私人的效率至上还是职能的效率至上？即便理论上可以选择后者，那如何确保实践中不会出现偏离呢？这类问题如果不能明确，那么行政人员的政治中立、科学化、效率至上等假定无论如何具有建设性、如何动听，恐怕只能是一种虚构的想象而已。