降控行政成本体制阻碍因素

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自从十六大报告首次提出“行政成本”的概念和“降低行政成本”的要求以来，大量研究表明，中国行政成本居高不下、久治无功，体制性障碍是我国行政成本难以降控的症结所在。讨论中国政府行政成本居高不下的体制障碍，要明确“行政成本”的概念，从行政成本不合理构成入手，发现行政成本久治无功的制度原因，进而对有关体制障碍展开深入辨析。

一、中国政府行政成本居高不下

(一)行政成本

成本是一个跨学科和动态发展的概念，它与费用、支出、损失等有所不同又密切联系，关系复杂。［1］《大英百科全书》认为，“一般意义上的成本(cost)就是生产者和消费者购买的产品和服务的货币价值。…在基本的经济学意义上，成本就是机会成本。…从更传统的意义上看，成本是关于生产投入的价值和产出的水平之间的关系。”［2］经典成本构成理论认为，商品的销售价值=生产成本=所使用的生产要素的收入=土地的地租+资本财货的利息+劳动的工资+企业主利润。［3］目前，我国常用行政成本指标包括:行政管理费，行政部门支出，政府财政支出总额等。张国庆指出，中国行政成本统计名目过去是“行政管理费用”，2006年以后是“一般公共服务(支出)”。基于现代公共行政活动的基本价值诉求，“行政成本本质上是一种国家与社会、政府与公民(纳税人)的关系。‘行政成本’一词的基本要义在于度量国家财政支出之于政府及其公务人员直接和间接花费与公民和社会公益性直接和间接花费的比例。”［4］孔凡河、蒋云根认为“行政成本是行政机关及其工作人员在向社会或公众提供公共物品、公共服务过程中所必需进行的行政投入或耗费的行政资源。具体而言，行政成本是一个十分复杂的指标体系”。不能将预算成本、行政支出、有效成本等当作行政成本，应通过历史的纵向比较，横向的市场组织比较和国际比较来确定。他们还进一步提出了机会成本，显性成本和隐性成本，行政成本的人力、管理和物力构成以及行政成本的相对性等问题。［5］周天勇、桑玉成、唐行智等学者也从概念、分类、构成、研究方法和实证角度对行政成本研究，但仍存有分歧。［6］分歧往往来自缺乏概念共识。首先应区分几组概念:行政成本与测量指标、广义和狭义行政成本;内部和外部行政成本;有效、高效与无效或低效乃至负效的行政成本;合理的与不合理的行政成本;长期和短期成本，有形和无形成本等。针对不同的管理和研究目的可以选择不同概念和指标。“广义的行政成本”是指行政活动收益与被放弃的潜在收益之差，［7］是很难测度的。狭义行政成本需要界定“行政”或“政府”范围，是大政府，还是仅仅包括行政部门，抑或只包括决策部门的执行机构。我国常用的狭义行政成本即政府运行成本、政府自身管理成本或内部成本。相应的，外部成本是指行政部门进行经济、社会管理和提供社会服务的成本，区别于外部性成本和社会成本。行政活动和企业活动一样，也存在外部效应和社会成本如环境成本等。从产出角度还可以将行政成本划分为有效、高效、无效、低效乃至负效的行政成本。必须指出，由于决策风险客观存在，低效的乃至负效的行政成本也可能是合理成本的一部分。引入时间参数行政成本就成为变量，短期的高效成本有可能在长期变为低效乃至负效成本。本文认为，一般意义上的行政成本是指“公民、社会主体和政府部门购买的政府部门公共产品的价值。”这里的购买并不是指抽象的政治契约，也不仅是经济合约，而是包括各种税费、支出和价值损失在内的总体价值合约。在提高总体行政成本的可测量性和可控性的同时，行政成本研究不应忽视对长期成本、无形成本和外部性成本。不仅要注意政府花费与民间花费的比例，还要进一步具体分析其构成的不合理和低效因素，以便发现症结所在。

(二)居高不下的行政成本及其不良构成

大量研究指出中国政府行政管理支出增幅高于财政支出增幅，占财政支出和GDP的比重不断加大，远高于世界平均水平。［8］［9］但是首先，有些研究在推理上过于跳跃，不利于发现和深入问题。问题不在于行政成本高，而在于行政成本高的不合理。夏书章指出，行政成本是发展成本的重要组成部分。［10］行政管理费总量增加本身，并不能说明中国政府行政成本“过高”或不合理。行政成本的增加和财政支出和GDP占比大只是一个事实。即使已证实当前我国行政成本相对外国和历史同期很高、占比很大，也只是一个必要条件。西方“行政国家”的扩张说明工业化进程中政府规模高速增长有其合理性和必然性。要作价值判断仍需要进一步分析其不良构成。居高不下的行政成本也只有在这个意义上才成其为问题。此外，行政成本增长波动源自多种因素，如政府规模的扩张、组织环境变迁、行政活动的方式、政府职能的变化、财政收支的变化等。有研究表明，中国各省经济发展水平、人口和行政面积规模、公务人员规模和工资水平与行政管理成本显著正相关。而三十年来除了行政面积规模其他因素都有较大变化。［11］对此，国外数据和历史数据的参考作用是有限的。第二个问题是政府支出增长与GDP和财政支出的增长是否应该保持一定比例?韩国和新加坡政府规模差异很大，但经济绩效都很好。［12］一家企业的行政管理费往往不一定与总产值和财政支出增长保持一定比例，企业规模、管理体系、战略决策、发展阶段与企业活动的性质等诸多因素都会影响行政管理支出变化，政府行政活动更加复杂，更何况，梯度渐进增长理论、发展阶段理论、公共选择理论和福利经济学对此还有不同解释。有研究表明，中国GDP增长和政府财政支出增长较快的发达地区，政府管理费和政府人力规模等却较小。［13］可见行政成本与发展水平之间关系复杂，移用瓦格纳法则需要方法修订。而《中国财政年鉴2005》统计口径中的行政管理费包括人大、政府机关、政协、共产党机关、派机关、社会团体机关等单位，还包括公检法司和外交外事支出。［14］尽管如此，仍有大量数据表明:公务员供养比重偏高、形式主义、豪华办公、“三公”消费等不良行政成本是推高中国政府行政成本的主要原因。(1)2006年政协委员刘光复指出，当年仅公车一项花费就超过2000亿，相当于国防开支。［15］十七大报告将降低行政成本作为改革的重要内容。第十一届全国人大第五次会议上国务院总理强调，“政府会更加注重勤俭节约，严格控制‘三公经费’，大力精简会议和文件，深化公务用车制度改革，进一步降低行政成本。”中央的决心和政策动向令人欣喜，但要解决行政成本降控难题，就需要正视行政成本久治无功的症结所在。本文认为，中国政府的不良行政成本降不下来，不是个别、短暂的外部因素造成的，而是因为根深蒂固的体制障碍。

二、中国政府行政成本久治无功的体制障碍

借用新制度分析的视角，［16］本文认为导致中国政府降控行政成本久治无功的体制障碍包括:多重锁定的非正式规则，不适当的决策诱导，无约束的理性官僚，激励投机的重复博弈，失控的行政人，改革的不良路径依赖以及扭曲的文化规范，降控行政成本有待深化行政体制改革，实现上述制度障碍的突破。

(一)多重锁定的非正式规则:改革公务消费制度

以奥斯特罗姆夫妇，加德纳、沃克尔为代表的理性选择制度主义认为，制度定义为组织或制度成员的规则集合体。理性个体从某一制度的成员关系中获益，因而愿意作出某种牺牲。制度即行为标准，差异在于正式化程度。诺斯指出，非正式制度既普遍又重要，它来自正式制度、社会标准和内部准则和它们的相互作用。就正式制度而言，苏联是新中国工资等级制的样板。迈斯纳指出，苏联体制使特权阶层垄断权力和生产资料，处于不受约束的地位，将一大部分社会产品投入巩固和扩大权力基础和为其成员获取更高的个人收入。［18］就社会认同而言，杨奎松针对建国以来的党政干部工资指出，很多新制度的选择与变异，并不完全取决于政治家或政党的理想和目标，既有的制度与社会文化传统往往会潜移默化地左右着一切。［19］就内部规则而言，林毅夫指出，非正式制度安排的执行主要取决于社会的相互作用，非正式规则创新者的费用主要来自围绕着他的社会压力。由于费用极高，非正式制度更难变迁。［20］改革主要是改正式制度，这是行政成本久治无功的重要原因。公务消费成为不良行政成本的重灾区，就是因为公务消费是一种由多种因素锁定的非正式制度。“三公”改革理应将非正式制度纳入视野。

(二)不适当的决策诱导:改革预算制度和绩效评估

作为理性选择制度主义第二种观点的代表，阿罗认为，作为规则的制度“为做出选择提供了一套稳定的手段”。制度经过参与者同意，一次博弈偏好常无法得到反映，制度在重复博弈中为此提供了补偿可能，构成了稳定的决策依据，从而避免阿罗不可能定律描述的政治争议。布坎南和塔洛克认为，通过考虑规则或制度作为偏好聚积的性质，可以达到制度或宪法设计的优化。［16］我国传统的支出控制型预算对行政行为和资源投入没有效果责任约束，只有投入责任约束。这使得官僚在预算决策的过程中只有速度和总量偏好，而没有效益偏好。因此造成行政行为不重效果，行政成本很高。这就需要改革预算制度，引入投资质量指标和激励型的预算制度。

(三)无约束的理性官僚:用制度理性平衡官僚理性

作为理性选择制度主义的第三种观点的代表，尼斯坎南和唐斯等人引入了利用制度来实现个人目标的“理性官僚”假设，以解释“制度中的个体”，特别是领导者和组织行为。如领导者会利用组织地位来实现个人效用最大化，比如尽量扩大预算和可支配资源等。根据这一假设，在层级颇多的中国政府官僚体系中，每一级官僚都有自我利益。在行政活动中，行政官员力求个人效用最大化，各部门力求部门效用最大化。行政活动目标在两重意义上发生置换。其一是官员利用职权将行政活动目标与个人和部门利益相捆绑，其二是官员慑于严厉规则选择严守规定而不是完成使命。实现同样的目标需要更多投入。地方官员挪用公共服务资金投入公共工程，建造豪华广场和地标建筑，表面是公共投资，实际是铺张浪费、挖掘行政活动的外部性，谋求个人政绩和声望。因此，合法行政成本的比例失衡的实质就是巨额不良行政成本。优化行政成本构成需要通过激励兼容、限制自由裁量权、指标多元化等一系列规则设计，使外部性内部化，用制度理性平衡官僚理性。

(四)激励投机的重复博弈:惩防并举杜绝腐败

格雷夫、米尔格罗姆、诺斯和温加斯特等学者从博弈论视角研究制度。制度博弈的关键在于立法者如何设计回报，确保行政官僚服从。由于官僚具有持续的自利激励和自由裁量权“寻求更大的行动空间”，服从便成为“博弈双方都在设法使对方在议价活动中服从的双边过程”。腐败是我国不良行政成本的重要构成部分，近年来腐败制度化、高层化、年轻化、社会化、群体化、新型化发展趋势日益严重，［21］更通过社会网络，向制度化、社会化和意识形态化发展，造成局部行政系统乃至地方社会风气病变。［22］在重复博弈中，及时有效的惩罚和威慑是杜绝腐败的关键。我国每年审计出大量的违规资金和低效的行政成本，却缺乏强有力的问责。金融、外贸、跨国公司等成为腐败的热点，包括引渡规则在内的制度建设却相当落后。反腐倡廉之所以要常抓不懈，就是因为腐败者大多参与制度设计和执行。十七大报告提出反腐败的重点是“完善惩治和预防腐败体系”，反腐败制度设计的关键在于引入新的参与人和改变回报，一方面建设透明政府，加强监管，提升问责机制反应速度和力度。另一方面，要改变权力配置，引入多元力量，实施利益制衡，改变腐败预期。

(五)失控的委托关系:多元监督降低成本

社会分工收益催生了委托现象。委托问题的核心是合同订立和执行过程的信息、监督和激励。由于信息不对称导致的道德风险和逆向选择会造成风险承担中的不确定性和问题。现代民治政府理念认为政府只是公民的人。但对具体行政部门而言，委托关系却相当复杂。特定的行政人可能与公民、立法机关、上级部门、其他公共部门、社会机构都有关系，要同时面对不同委托人，担负复杂和相互冲突的任务。行政人可以通过逆向选择、信息甄别和信号传递，选择行政合同、传递特定信息、选择行政任务、任务对象和执行方式等，使委托人难以实施事前控制。事后，也可以通过隐藏行动和信息，获取委托人的剩余损失。降控行政成本的难点在于信息，而我国行政监督体系存在结构问题。整个监督系统自上而下依附于权力中枢。在政府内部，平级监察权从属于行政权。外部信息披露受到行政干预。社会监督必须通过上级党政机关才能落实，而上下级之间职责同构、利益关联，问责效率低下。信访制度就存在这类问题。［23］目前相对高效的网络监督也是由于最高领导人出面才获得有限空间。不仅体制上存在外部监督不力、顶层缺乏监督，平级监督效率低下等问题，低效的监督机关自身就是不良行政成本的来源。由于中国宪政体制和社会组织政策，中国政府面临的“服务竞争”不足，更加推高了委托成本。建设透明政府，降低公众监督的信息成本，通过监督机构的外部化、独立化、社会化和多元化，可以大大降低监督成本和缓解问题。

(六)改革的不良路径依赖:减少无效的制度变迁

以伯格、豪尔、斯科克波尔、卡赞斯坦等为代表的历史制度分析关注历史、政治和文化层面，聚焦制度创新的路径依赖和制度对个人选择偏好的决定性影响。制度的发展依赖特定的历史过程。外部环境、力量失衡、历史事变和参与者策略改变等都会引发制度变迁。报酬递增会导致路径依赖现象。从中国计划体制的转型起点使中国政府更擅长强制行政，难以适应复杂任务，导致外部行政成本巨大。吴敬琏指出，转变经济发展方式，政府已经提了近30年，正式列入五年计划也有15年，但实施结果不如人意。问题在于经济制度和机制。最容易犯的毛病就是，用旧体制去实现经济发展方式的转型。［24］当前中国改革停滞的原因在于利益格局的固化，在九十年代后期知识精英、政治精英与商业精英结合，［25］改革日益成为权钱结合、知识参与的特殊利益集团收益递增的过程。九十年代末二十世纪初一系列教改、医改、房地产调控、三网合一改革，雷声大雨点小，就是遭遇了利益集团梗阻。改革行政体制和降本增效，需要打破利益集团主导，跳出路径依赖，否则不但久治无功，还会因为无效的制度变迁成本的累积而越改越高。

(七)扭曲的文化规范:以文化支撑降控行政成本

在社会学的意义上，制度作为认知的框架与文化息息相关。沿着涂尔干、帕森斯、塞尔兹尼克和艾森斯塔特的传统，社会学制度主义采取整体主义的方法，强调社会约束。重视组织、符号体系与制度的联系。重视环境、组织和社会网络在制度形成中的作用和制度变迁的生态。社会学制度主义还关注强制、模仿和规范性所造成的组织同构等问题。我国不良行政成本畸高我国行政文化缺陷有很大关系。自明清时代起，我国从宫廷到地方就普遍存在官员低薪和各种陋规，默许各种行政勒索收费，形成了中国特色的灰色文化。［26］另一方面，我国自古以来缺乏平民参政的文化。建国后，又取缔社会组织建立了苏式全能国家，形成行政吸纳社会，个人依附组织，组织依附国家的政治文化。随着现代市场经济的建立，中国又缺乏能平衡“经济人”逻辑的法制文化和基督教文化。行政部门盛行的是官本位的感知模式和形式主义、教条主义、冷漠消极的文化，必然伴随低效的行政行为和不良行政成本。从组织制度同质化的角度来看，在纵向职责同构和横向地方竞争的政府体制下，标尺竞争和上行下效造成不良行政成本不断膨胀。一些公立机构如医院，在声誉和收益激励下，盲目投入设备竞争，也会带来高昂成本。制度与文化是互动的，降本增效的制度转型需要现代民主、平等、责任和绩效文化作为支撑。

三、结语

降低居高不下的不良行政成本，需要制度、人和环境因素的共同进步。制度既可以塑造人也能够塑造环境，而且能够通过理性选择加以变革，是三者中的关键因素。我国不良行政成本居高不下、久治无功，主要是体制性障碍难以消除。深化行政体制改革是唯一出路。