农民政治参与进展思索

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一、农民政治参与取得的进展

公民政治参与的程度和规模是区分传统国家和现代国家的重要标志。在我国传统社会中，参与政治的权利被部分人所垄断，而占我国人口80%的农民却处于弱势状态，他们中间只有极个别人才能有资格影响农村之外的政治生活。社会主义制度的建立，为农民政治参与创造了政治前提。但是，由于民主制度遭到破坏，农民政治参与只能停留在政治动员层面。改革开放以来，国家民主化政治取向和农村经济体制的转轨为农民政治参与提供了更为广阔的发展空间，农民政治参与随着农村经济、文化和社会的进步不断增长。然而，由于众多因素的影响，农民政治参与具有明显的过渡性。第一，农民政治参与主体逐步扩大化。一个国家，参与政治的农民人数的多少决定了农村政治发展水平的高低。在改革开放以前，人们公社体制阻碍了农民参与政治生活的热情，虽然农民可以通过社员代表大会参与到村务的管理中来，可是，在实际的操作过程中，只有少数干部有权力管理公共事务，绝大多数农民的政治权利流于形式，参与政治生活的热情受到了压抑。但是，20世纪70年代末，农村社会发生了深刻的变革，农民政治参与主体不断扩大。农村经济开始实行家庭联产承包责任制，体制彻底瓦解，这也同时打破了农民政治参与的障碍。农民对于参与政治生活表现出了极大的热情，他们开始运用自己的合法权利，通过各种渠道表达利益要求和愿望，积极地影响利益分配，政治参与的主体不断扩大。与此同时，国家也以法律形式正式确立了农民的民主自治权利———“乡村村治”，广大农民政治参与热情进一步提升，政治参与的规模进一步扩大。据民政部提供的资料显示，2005年江苏省第七届村民委员会换届选举时，参选率达93.8%；无锡市参选率达98.2%。同时，随着人民代表大会制度、政治协商制度、司法制度等的不断完善，越来越多的农民参与到政治生活中来。第二，农民政治参与渠道日益多元化。没有参与渠道，农民就不能合理的参与到政治生活中来。参与渠道过窄，农民就不能充分的表达自己的要求，维护自身的合法利益，甚至会抑制农民参与政治生活的热情，不利于农村的民主建设。农民政治参与渠道的多少以及畅通与否与政治体系的结构密切相关。亨廷顿认为：“一个传统的政治体制，其结构越是多元化，权力越是分散，则其政治现代化引起的动乱就越小，适应政治参与的扩大也就越容易。”改革开放以来，我国民主政治发展较快，基层民主制度初步形成。例如基层人民代表大会制度、信访制度、村民自治制度，政治结构呈现多元化的发展趋势。农民对于政治生活表现出极大的积极性和主动性，通过人民代表大会、信访组织、社会团体等参与国家和地方基层政治生活。国家政治生活逐步走向民主化和法治化，农民也可以通过合理的渠道表达自己的利益要求，实现和维护自身的合法权益。

多样化的组织为农民政治参与提供了多样化的渠道，农民政治参与的外在环境得以改善。第三，农民政治参与形式更加多样化。改革开放以来，在各个方面，农民参与政治的形式多种多样。首先，农民通过选举、决策、管理、监督等形式参与村庄政治生活。其次，农民中的党员可以在村党支部会议中提出自己的意见，影响组织决策的过程，也可以直接通过选举村党支部成员来影响组织的选举和监督。近几年，农村基层党内民主发展迅速，普通的农民党员对村党支部决策的影响越来越大。再次，农民还通过选举、监督、对话等形式参与乡镇政治生活。有的乡镇在配备人员的时候，不仅要征求农民中非党人士的意见和建议，更要吸取农民党员的宝贵意见。有的乡镇直接选举乡镇长。例如，2004年，云南省红河州七个乡镇长直选。乡镇实行政务公开，乡镇行政事务要接受其监督。最后，随着国家民主化进程的加快，农民参加国家政治生活的形式也更加丰富多彩。一是接触活动。农民与党政干部接触，反映村庄中的不合理现象和生产、生活中的难题，虽然方式很不正规，但具有简便、快捷的优点，对决策能够产生重大影响。二是民情表达活动。这种通过大众传媒工具和信访部门表达民意的参与形式能够接触无限多的受众，透明程度高，震慑力强，传播速度快，是农民政治参与的常见形式。三是诉讼活动。农民通过法律手段影响政府部门的决策及党政干部的行为，维护自身的合法权益。四是代表参与活动。农民可以直接或间接推举出自己的农村代表参与政治活动。第四，农民政治参与过程逐渐自主化。在时期，开会、听报告接受教育是农民参与政治的主要方式。简单地说，就是党号召什么，我们就做什么。当时，农民的政治意识较为朴素，通常以政府为主导，自身较为被动，缺乏参与政治生活的高度热情。然而，随着改革开放的步伐，农民经济上的独立，使农民参与政治生活的自主性逐渐显现出来，他们为了维护自身的合法权益而逐渐参与到国家的政治生活中来。首先，由于市场经济实行等价交换，这时，农民就会产生民主和平等的要求。而农村经济体制的转轨造就农民维护自身利益意识的觉醒，他们开始积极、主动地参与到国家和乡村的政治生活中。其次，随着我国教育体制的改革，农民受教育程度和文化素质不断提高，思想逐步走向开放与成熟，自身的责任感增加，他们对参与政治体现出高度的热情。最后，农民参与政治的最普遍、最常见的形式是村民自治，对于村党支部的选举体现了公正、公平、公开的原则，它有效地保护了农民参与政治的基本权利，有力地推进了农民政治参与的自主化道路。村民自治为亿万农民群众提供了学习社会主义民主的大课堂，农民正在学习用民主方法解决政治和社会问题，农民参与积极性逐步提高。

二、当前农民政治参与存在的问题

改革开放以来农民政治参与的演变从总体上说是令人鼓舞的。它表明了占我国人口绝大多数的农民开始以自己的方式和方法参与政治生活，并逐步实现由政治边缘阶层向政治核心阶层转化。它作为我国社会主义民主建设向前推进的重要标志，也必将进一步推动我国村级治理的变迁和民主政治的发展。但是，两千年封建文化传统的积淀、生产力发展水平不均衡的状况不是一时可以改变的，任何过高估计当前村民政治参与的想法都是不客观的，应该看到，当前我国村民政治参与还存在着以下几个方面的突出问题。

（一）家族、宗族活动以及黑恶势力的干扰

农村家族、宗族势力就是指在农村社会以姓氏血缘为纽带形成的宗族宗派利益群体。在我国广大的农村地区，生产力水平仍然比较低，基本上处于一家一户、自然经济的发展状态。这决定了现阶段我国广大的农民还未真正成为现代农民，我国农村社会还没有完全摆脱传统的身份社会和人情社会的特征，家族关系、亲属关系、宗法关系根深蒂固。改革开放近30年来，商品经济、市场经济的迅速崛起，虽然给传统的农村社会带来了许多新的因素，产生了积极的影响，但由此导致的金钱至上、利益至上甚至某种程度的“黑恶势力”的消极影响也不容低估。与此同时，在我国的改革进程中，党和政府的工作重心发生了转移，在对经济发展和对意识形态的控制上出现了一手软一手硬的情况，对意识形态的控制有所放松，对政治文化问题重视不够，一些地方政府的施政上更是如此。加之基层组织的经济、社会职能相对弱化，把很大一部分权力归还社会，这就为农村宗族势力的复归和社会黑恶势力的抬头提供了较大的空间。而农民出于自身安全的考虑，有一定的组织需求。从农民的心理上来说，没有可依赖的组织就无所适从，急需在社会中寻求可依从的组织。而在组织结构发生转变的农村社会，原有的组织体系不复存在，新的组织体系又尚在建立之中，这就在不少农村的管理体制上出现了真空。这样就为宗族势力和社会黑恶势力的出现提供了市场，于是一些宗族势力就利用其在人数上的优势，非法集会、闹事、把持村务、插手村委会选举；一些社会黑恶势力也乘机抬头，独霸一方，这些现象的存在严重地影响了农民正常参与政治。

（二）农民政治参与制度不健全

制度化的政治参与必须通过一整套健全的制度才能实现。改革开放以来，随着经济市场化和政治民主化进程的加快，人们的政治参与意识有所增强，但我国农村的政治和政治参与的制度水平还是相对滞后。虽然经过30年的实践，我国的农村制度建设突飞猛进，各种基本制度体系初步形成，但是这些制度还不够完善，主要表现为制度的缺失和制度的缺陷，这就使农民政治参与难以真正形成制度化、程序化。首先，我国基层人大制度不健全。新中国建立初期，确立了乡镇人大制度，其建设和发展经历了一个曲折漫长的过程。经过十多年的艰难探索和实践，乡镇人大制度虽然有了长足的发展，形成了自身的特点，对于我国农民政治参与有了一定的推动作用，但客观地分析，目前乡镇人大制度在具体的运行中仍存在许多薄弱环节，面临不少的问题。例如，有些乡镇对召开人代会不予重视、缩短会期，选举中候选人提名确定制度还不完善，人大功能的发挥受乡镇权力配制的影响，不能对行政权力进行有效的监督和制约等等；其次，信访制度未从根本上满足农民政治参与的制度化要求。在基层，侵害农民合法利益的大多是基层政府干部，当农民信访或上访至上一级部门时，繁琐的程序和官官相护的不良作风，使得农民根本无法表达利益的要求，很多案件不了了之。只有当农民采取一些非制度化政治参与方式，如集体上访、围攻基层政府组织等，才会受到国家和地方政府的高度重视，某些重要领导人为了维护自己的形象，才会及时采取有效措施，尽快息事宁人。此外，信访制度的垂直领导体制也使信访工作难度增大；再次，村民自治制度还存在一定缺陷。全面推进村民自治制度，就是推进村级民主选举、决策、管理和监督。但是，目前村民自治制度作为当前我国农民进行政治参与的重要渠道，还存在着一些不容忽视的突出问题，它们严重影响着村民自治的全面发展和深化。例如，村民自治制度缺乏配套的法规，现行的法律制度对村民的权利和义务的界定、如何参与村务管理，并没有明确的规定；村民自治中的行政化倾向严重，只对上级党组织负责，而置农民的要求于不顾；村委会与村党支部关系不协调导致村务管理难。

（三）农民政治参与非制度化倾向严重

制度化政治参与是指依据国家的宪法、法律、规章、政策、条例等所规定的制度和程序，参与公共事务和国家事务的行为。非制度化政治参与是和制度化政治参与相对应的一个概念，其划分的标准是政治参与的行为是否符合一定的制度规范和合法程序。所谓非制度化政治参与指的是采取不符合国家宪法、法律、规章、政策、条例等所规定的制度和程序而进行的影响政府及其决策的活动。非制度化政治参与主要表现为抗议和暴力对抗、越级上访、围攻基层政府等几种形式。在非制度化政治参与过程中，农民是希望通过某种极端方式，引起国家和地方政府的高度关注，以达到解决问题的目的。可是，这不但会阻碍我国农村基层民主建设的进程，而且会影响整个社会的安定，对自身问题的有效解决也是有害而无利的。其实，农民非制度化政治参与的大量村子，采取集体行动对抗基层党政的事件与日俱增，其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。1997年，陕西省某县西上官村农民集体上访，主要原因是基层领导干部的作风不正，导致农民自身的负担过重，上访者成立了“农民协会”、并组织“千人签名画押”，多次到省、市集体上访，并冲击、围攻乡政府，严重影响了社会稳定。据山东省民政厅统计，1998年，《村委会组织法》修订颁布后举行新一届的村委会直接选举，之后农民表现出高度的热情，上访次数频繁，其中涉及村务决策和管理的问题约占总量的一半以上。

（四）农民政治参与的非均衡性和不成熟性

一方面，一个地区的经济发展水平从根本上决定了该地区社会公众对政治的关注和参与程度。由于受到经济的、文化的、社会的条件的制约，改革开放进程中的农民政治参与还处于一种不成熟和不完备的状态，其标志就是农民政治参与的不均衡性。改革开放以来，东部沿海地区的发展速度突飞猛进，内地农村地区在经济发展水平上与东部地区形成了强烈的反差。经济的发达促进了沿海地区农民政治意识的觉醒，他们对于政治有着极高的积极性，主动去争取和维护自己的合法权益。对国家制定的基层制度，如村民自治制度在实施的过程中都能遵循合理严格的法律程序，充分行使自己的权利。同时，他们也高度关注国家政治，如政府颁布的法律法规，并提出自己的意见，积极参与到国家民主建设的过程中。这不但可以推进自己所在地区的基层民主建设，而且还能监督国家和地方政府各项法律法规的颁布和实施。相反，在一些经济较为落后的地区，尤其是偏远的农村地区，农民受教育程度非常低，法律意识极其淡薄，他们所关心的仅仅是如何解决自身的温饱问题，无暇也无力关注和参与国家和地方的政治生活。经济上的落后在政治上体现为极度的冷漠，当地农民对政治生活缺乏兴趣和热情，政治参与更无处谈起。另一方面，当前的农民政治参与不成熟性表面明显。我国是发展中国家，现在正处于而且将长期处于社会主义初级阶段。虽然改革开放以来，国内经济得到了快速的发展，但是整体发展水平较为落后，经济仍然不发达。一个地区的经济发展水平会严重影响和制约该地民众的受教育程度。在我国广大的农村地区，由于经济发展落后，农民受教育程度普遍较低，民主意识不强，政治技能缺失，这主要体现为农民的政治冷漠，有时甚至会受到封建传统观念的影响，如官本位思想。因此，在村里举行村委会成员选举的过程中，大多数农民对此表现出极度的冷漠，不愿意参与进来，行使自己的权力，有的农民甚至“出卖”自己的选票和权利，使一场本来公平、公正的民主选举活动演化成为肮脏的权钱交易。

（五）农民政治参与程度和组织化水平低

大量调查表明，农民是否参与政治及何时以何种方式参与，可能受到包括文化程度、思想观念、基层组织作用、突发事件等多重因素的影响，但从根本上说，农民政治参与的内在基础和动力是利益。农民政治参与的目的主要是工具性的，即为了自身的经济利益和其它利益而参与政治。农民在政治参与上的功利性以及自身政治素质的特点，必然导致农民政治参与的低指向性，只愿意参加与自身利益相关的活动。我国大部分村庄仍处于相对封闭疏离，尚未被市场冲击整合成全国性市民社会。因此，农民关心政治一般都局限于相对狭隘的村内事务上。只有当某个事件如某个政策的落实已成为村内的一项事务，且牵连到自己的切身利益时，农民才会对此表现出高度的关注。同时，我国缺乏必要的农民政治社团或组织。政治社团是指在政治生活中，按照特定的利益集合在一起，有组织地参与，影响政府政策制定、变动和执行过程的社会团体。农民可以通过这样的组织来聚集自身的利益，表达政治要求，直接参与到政治生活中来。在现阶段，我国建立了一些包括工人、青年、妇女等特殊利益群体的组织，例如团委、工会、青年联合会、全国妇女联合会等，但是唯独没有以农民为主的反映农民利益的组织或社团。而在现代社会中，只有政治社团组织可能专门致力于特殊的利益，也可能致力于广泛的公共参与问题，参与政府政策制定或决定过程，对政府政策实行施加影响，同时对政府及官员进行民主监督。我国农民在经济发展过程中，由于各种政策性的或者人为的原因，已经成为当前社会的弱势群体，他们还没有能力为了自身的合法利益而主动地联合起来，和政府以及其他利益团体对话。他们只能依靠个体的力量在现有的制度框架内，维护自己最基础的权利，面对政府，他们的力量是微弱的，声音也是苍白无力的。

（六）农民政治参与渠道不畅通

农民通过合理畅通的渠道参与政治生活，表达自己的利益要求，维护自身的合法权益，这不但可以有效地化解农民与其他群体的利益冲突，而且可以快速地推进我国的基层民主建设，有利于构建社会主义和谐社会。政治表达是公民参与政治的最广泛途径之一，指公民通过各种途径表达自己的权益和愿望，希望政府作出有利于自己的决策。但是当前由于经济、制度、文化、自身素质等条件限制，许多农民不能通过合理的渠道或是畅通的渠道表达自己的诉求，进而造成非制度化政治参与的增多。例如，在2002年初，北京市通州区永顺镇西马庄村村民三次罢免村委会成员的行动均告流产。还有，在罢免过程中，罢免行为的发起人受到迫害，甚至付出生命代价的案例也为数不少。有些干部甚至为农民参与政治设置多种障碍，这些都严重地挫伤了农民政治参与的积极性。同时，在这样的情况下，农民不得不采取极端的方式去表达自己的要求或是发泄心中的不满，以达到维护自身合法利益的目的。农民政治参与渠道被堵塞，不但会导致非制度化政治参与呈上升趋势，而且会阻挡我国基层民主建设的步伐，会给整个社会带来危险。