行政案例指导制度发展综述

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"诉讼案例"①既是法院审判、并公之于众的终极产品，更是审判实践和法学研究不可或缺的基本资源。尽管我国是成文法国家，法院的判例不具有让全社会、尤其是整个法院系统一体遵循的法律功能，但是由最高人民法院的典型、权威案例，客观上对统一全国法院的裁判尺度，实现司法公平、公正，发挥了积极的作用。2005年最高人民法院《人民法院第二个五年改革纲要》颁布，该纲要正式提出"建立和完善案例指导制度，发挥指导性案例在统一法律适用标准、指导下级法院审判工作和法律解释方面的作用"。至此，具有创新色彩的中国案例指导制度被正式提出。

一、行政案例指导制度的概念及内涵

我国是成文法国家，但是在行政法领域却没有一套完整的成文法典。因此，在行政审判工作中引入外国的行政审判经验，借鉴判例制度可以有效的弥补这一不足，并可以解决审判实践中"同案不同判"现象的存在，统一法律适用。但是，判例法引入中国后应该冠以何名呢？对此，理论界观点不一。有的学者主张将其定义为"行政判例制度"，而有的学者主张将其定义为"行政案例指导制度"，还有学者主张将其定义为"先例判决制度"。因此，确定一个既能反映制度的本质，又能适应中国国情的名称就显得尤为重要。最高人民法院在《二五改革纲要》中将此项改革命名为"案例指导制度"，而不称为"判例指导制度"或"判例制度"，这其中蕴藏着对中国司法制度和审判制度的理解，而不单单是一种提法或叫法的问题。《二五改革纲要》提出的"案例指导制度"，是在现有的法律框架下，利用现有的审判资源来实现维护法律稳定、司法权威和司法统一的司法改革方案，是具有中国特色的，与判例制度以及现行司法解释有着明显区别的一项制度。行政案例指导制度具有案例指导制度的一般特征,但由于行政领域的特殊性，因而行政案例指导制度又具有其自身的显著特征。故而,笔者将"行政案例指导制度"定义为：所谓行政案例指导制度，是指我国各级人民法院行政审判庭作出的各种裁判，通过法院内部特定程序选择出其中的典型案例，经中级以上人民法院确认、公布后，在公布法院辖区内对今后同类行政案件的审理产生一定规范作用，以达到同案同判、统一裁判尺度和审判效果的一项审判制度。我国所要构建的行政案例指导制度是不同于西方国家判例制度的一种新型的变革举措。我国是成文法国家，成文法具有最高的法律效力，所建立的行政案例指导制度当然是建立在成文法的基础上。并且，指导性行政案例仅具有"指导"作用，而没有法律上的拘束力。而西方的判例制度则是在判例法的基础上建立的，判例具有比法典更高的法律地位。

二、新中国成立前我国案例（或判例）制度的历史沿革

我国历史上并没有判例制度的传统，但是将案例作为制定法的辅助法渊源却从未间断过。从秦朝的"廷行事"，到汉代"决事比"，到唐朝时的"律令格式、典赦比例"，再到明清时"比附判例、律例并行"，可以说在中国历史上"律"走过的路程，"例"也留下了相应的足迹，通过固定的法典与可变的案例共同维护法律的稳定性和社会的稳定性，是中华法系的特点也是优点。[1]又如，荀子在《王制》中"有法者以法行，无法者以类举"的判案原则，《非相》中的"以类度类"，《正名》中的"有循于旧名，有作于新名"等涉及到的类推或者模仿，都具有强调审判方法和案例指导的意思。然而，我国真正的判例制度始建于大理院。[2]正如曾任台湾地区最高法院院长的王甲乙先生所说:"我国判例制度创始于大理院。民国初始，成文法典未及颁行，而社会秩序之维护，经济活动之运作，须臾不能或缺，大理院遂逐案酌采欧洲法理，参照我国习惯，权衡折衷，以为判决，积聚多年，选取精华，编为判例，于民国八年创行大理院判例要旨，开判例创设法律先河。"[3]北洋政府时期，政局动荡、战乱频繁，由于当时既没有大规模的立法，又不能沿用清末的法律，故司法实践困难重重。迫于政治统治的需要，当时的大理院（即最高法院）创制了大量判例，并成为各级法院处理案件时必须遵循的"先例"。"下级法院遇有法无明文规定的案件，依据习惯、法理、政府政策或社会道德进行审判时，需请示大理院，得到明确答复后进行判决。"此后，判例得到了广泛的运用。据不完全统计，北洋政府大理院时期汇编的案例有3900多件，并且北洋政府《法院编制法》明文规定："凡大理院所作出之判词，都具有法律效力，下级法院不得争论。"[4]1927年国民党政府在南京成立，改大理院为最高法院，当时虽然制定了大量的成文法律，但鉴于"科学日新月异，社会进化迅速与法学思潮之推陈出新，有限之成文法典，诚不足以适应裁判之需要，为保持法律秩序之安定与统一，决定编纂判例，供全国各级法院遵循，始足以适应时代要求。"并成立判例编撰委员会，其判例每六个月编纂一次印行。判例的标准是，从该院受理诸多案件所作的裁判中，"择其内容有创新意义，在补充法律之未备，及阐明法律之真意，并有抽象规范之价值者，著为判例，以为嗣后裁判之规则。"[5]同时行政法院也编有《行政法院判例要旨汇编》（从1933年-1999年2月，共载有判例2142则，分为实体和程序两个部分），这些判例要旨所提示的法律见解具有拘束各行政机关的效力，其判例更为下级法院法官审理案件时所遵循，具有统一法律适用的功能。

三、新中国成立后最高人民法院行政案例指导的实践探索

我国的行政法秉承了大陆法系的成文法传统，只有立法机关、行政机关制定的成文法才对审判活动具有约束力。然而，随着现代行政领域的拓展，行政事务大量增加，单一的成文法制度已经难以应对这种复杂的局面。自新中国成立以来，为弥补我国成文法自身的缺陷，最高人民法院通过颁布司法解释、作出司法批复和刊登典型案例等方式，指导各级法院开展审判活动。我国案例指导制度的实践活动大体上可以分为以下几个阶段：

（一）建国初期至1985年以前行政案例指导制度的发展新中国成立后，废除了国民党的六法全书，在当时制定法尚不完备的情况下，法院审理案件主要是依据有关政策而非法律。这在一定程度上影响了案件的审判质量。针对上述情况，主席提出"没有法律不行，刑法、民法一定要搞，不仅要制定法律，还要编案例"。[6]最高人民法院在第二任院长董必武和第三任院长谢觉哉的倡导下，开始收集、整理和研究大量案例，指导下级法院的审判工作。由于当时我国大陆还没有行政审判制度，所以，这一时期最高人民法院下发的案例主要是刑事案件。1978年12月，党的十一届三中全会召开，我国社会主义法制建设的发展进入一个崭新的阶段。为适应新形势的要求，最高人民法院针对审判工作的实际，继续通过制定司法解释和下发指导性案例的方式，对地方各级法院的审判工作进行指导。但"所有案例只限于在法院系统内部下发，不对社会公开，透明度不高"，[7]并且案例不定期下发，随意性很大。其形式也不规范，只有少数案例有按语，大多数案例都没有按语。

（二）1985年以后行政案例指导制度的发展为使国内外了解我国法院的审判工作，宣传社会主义法制，1984年最高人民法院决定创办《中华人民共和国最高人民法院公报》(以下简称《公报》)，并于1985年1月起发行。《公报》是最高法院公开介绍我国审判工作和司法制度的重要官方文献，其中所的案例都是经过最高人民法院审判委员会讨论通过的，包括刑事、民事、经济、行政、执行等方面的内容。这些从众多案件中精选出来的案例构成公报的主要内容，它既不同于用作法制宣传的一般案例，也不同于高等法律院校和法院研究机构编辑的教学、研究案例，而是各级人民法院适用法律和司法解释审理各类案件的裁判范例，蕴含了深刻的法律涵义，具有真实性、典型性和权威性等特点，对各级人民法院审理类似案件具有重要的参考价值借鉴意义。"案例以《公报》为载体对外公开，受到广大法官、律师、教授和其他读者的欢迎，在国内外产生了重要影响，......它标志着新中国的案例制度进入了比较规范的轨道。"[8]随着社会各界对建立案例指导制度呼声的提高，2005年8月最高人民法院和最高人民检察院联合编辑的《中国案例指导丛书》正式出版，该套丛书的出版是案例指导制度改革过程中一个重要的尝试环节。刊载于《中国案例指导》(2005年第一辑，刑事行政卷)上的行政案例共有四则。案例由案件编号和名称、专家评议、裁判文书三部分组成。所选案例具有很大的权威性，主要体现在以下几个方面:第一，所选案例均为高级人民法院和最高人民法院终审的案件，较高的审级决定了这些判决在法律地位上的权威性。第二，该套丛书的编纂是由最高人民法院和最高人民检察院有关主管领导组成的编辑委员会来完成的，这表明所涉判决的观点是得到上述机关研究部门的确认和主管领导的认可的，其法律的权威性得到了进一步的加强。第三，所涉案例均由国内相关法律领域的最著名的学者撰写研究文章，所表达的学术观点是得到学界充分的认可的，有着较高的学术权威性。

经过多年的探索与实践，2005年案例指导制度被提上了最高人民法院的议事日程。《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》指出，为进一步深化人民法院的各项改革，完善人民法院的组织制定和运行机制，增强司法能力，提高司法水平，保障在全社会实现公平和正义，应改革和完善审判指导制度与法律统一适用机制。具体来说，要"建立和完善案例指导制度，重视指导性案例在同一法律适用标准，指导下级法院审判工作，丰富和发展法学理论等方面的作用。最高人民法院制定关于案例指导制度的规范性文件，规范指导性案例的编选标准、编选程序、方式、指导规则等。""建立法院之间、法院内部审判机构之间和审判组织之间法律观点和认识的协调机制，统一司法尺度。"