行政调查权利保护建议

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行政调查，是指行政机关为达成特定行政目的，所行使的个别具体权限，以对特定相对人所为的相关事实与资料进行的调查搜集活动。行政机关在行政管理过程中的行政决策是以所掌握的事实和证据为基础的，只有掌握了正确的信息或资讯，才能保证行政决策的正确性。因此，为了实现这一目的，就必须进行行政调查，通过行政调查获取充分的事实和证据，并以此来支持行政行为的合理性。行政调查是行政机关行使行政调查权的行为方式，行政调查直接涉及公民私权利，因此，实践中行政调查可能会对公民私权利产生影响甚至限制。行政行为的合法性与合理性是建立在行政调查的合法性基础之上的，违法行政调查必然会对行政相对人的权利构成侵害。鉴于此，本文将以行政调查相对人权利的保护为视角，探析保护相对人权利的路径。

一、我国行政调查中对相对人权利亟待保护

行政调查是行政上的一般制度，广泛适用于行政管理各领域。我国许多行政法律中都存在行政调查的相关规定，如我国《反洗钱法》第23条规定：“国务院反洗钱行政主管部门或者其省一级派出机构发现可疑交易活动，需要调查核实的，可以向金融机构进行调查，金融机构应当予以配合，如实提供有关文件和资料。”其他法律法规中虽没有直接规定行政调查，但也存在相关的规定，我国《行政处罚法》第36条规定：“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”《公安机关办理行政案件程序规定》（2006年修订）第七章关于调查取证的规定；《税收征收管理法》第四章关于税务检查的规定等等，这些法律及行政法规都体现了行政调查。从这些法律法规关于行政调查的规定中，我们不难看出，我国没有对行政调查作专门的规定，更没有制定一部关于行政程序的法律。而我国行政调查的相关规定基本上也是零散地存在于不同的行政法规、规章之中，缺乏系统性和协调性，甚至存在冲突，不能从整体上对行政行为进行调整。我国的行政调查侧重于相对人的协助义务，在这种情况下，行政调查利害关系人的权利极易受到侵害，这种侵害包括对实体权利侵害和对程序权利的侵害。对行政调查相对人的实体权利的侵害主要发生在强制调查中，如对公民的人身自由、隐私、财产等权利的侵犯。对相对人程序权利的侵害主要包括对实体权利的辅助性权利的侵犯如举证权、申诉权等，还有调查过程中要求公平对待的、不受歧视的权利，以及对调查相关的知情权等。行政调查对相对人权利的侵害不仅存在于调查过程中，还存在于在行政调查基础之上所实施的具体行政行为所造成的侵害。因此，对于行政调查中的相对人权利的保护必须引起重视。

二、行政调查相对人权利保护的域外考察

（一）英国

英国一直重视程序正义，这种程序正义源于自然正义观念的传统。自然正义在英国历史上逐渐发展成为两个重要的规则：公平听证规则和排除偏私规则。公平听证规则是指行政相对人有陈述和被倾听的权利。具体来说，行政机关必须听取对方意见的原则包含三个内容：公民有在合理时间以前得到通知的权利；了解行政机关论点和根据的权利；为自己辩护的权利。[1]排除偏私规则要求在行政程序中，行政决定不能由存在利害关系的行政主体作出，也不能就同一件事情自己既是诉求方，又是裁判者，简单地说，就是自己不能做自己的法官。这些规则在英国行政调查中得到了很好的贯彻，英国早在1921年的《调查裁判所证据法》以及后来取代它的《调查法》，都体现了自然公正基本原则。英国在行政调查中，基于效率的考虑,《调查法》赋予了调查主体法定的强制权，可以以通知或者命令的形式要求被调查中提供证据资料。必要时，可以通过司法途径强制被调查者遵循调查通知或者命令。这是被调查者协助义务的强制规定，对于违反协助义务破坏调查的被调查者可以对其进行追诉，要其承担法律责任。但同时也基于人权保障的考虑，被调查者在其权利受到损害时同样具有救济的权利，无论是实体权利还是程序权利，只要受到了行政调查的侵犯，被调查者以及与调查有利害关系的人，都可以在规定的时效届满前提起司法审查。由此可以看出，英国的行政调查制度，一方面保障了行政调查的效率性，另一方面针对违法行政调查为相对人的提供了及时保护，这就为公权力与私权之间的平衡提供了法律基础。

（二）美国

在美国，行政调查的内涵要比英国小得多，是指行政机关为行使其行政权力而进行的一种获取信息的行为，调查方式为传唤、亲临检查和必须报表之查阅，不包括行政机关单纯地收集信息的活动。美国政府部门在对待行政调查的态度上，二战前和二战后几乎发生颠覆性的变化。二战以前，美国最高法院对行政调查采取了最严厉的态度，行政机关的行政调查受到了严格的限制，行政机关几乎很难进行有效率的调查。二战之后，美国最高法院对行政机关的调查权的态度发生了革命性的变化，最高法院在这一时期开始放弃先前对于行政调查的严厉态度，逐渐承认行政机关调查权的存在。[2]这种转变的一个标志性事件是1943年的EndicottJohnsonCrop．v．Perkins案。①这之后，美国的行政调查权限逐渐由“一无所能”发展成为“无所不能”的权力。当然这并不意味着行政机关的行政调查权力不受限制：首先，行政调查受到法律的限制，行政机关必须遵循法律所规定的标准和程序，行政调查只能用于合法目的。其次，美国是一个成文宪法的国家，行政调查不能违反宪法。与行政调查密切相关的宪法条文是美国宪法修正案第4条、第5条，根据这些条文规定，行政机关的行政调查不能进行无理的搜查和逮捕，特别是对行政机关在行政调查中强迫任何人自证其罪行为的限制。

（三）日本

日本行政调查时，要求除以法律为依据之外，还需要以受调查相对人财产权及隐私权为根据，接受法律的实体和程序上的规制。实体上的规制，如日本行政机关行使《所得税法》第234条第1项的质问调查权，应当以有“客观的必要性”的存在为要件。除此之外，实体上的规制还表现在对调查目的、时间以及场所的限制性规定。在司法实践中，即使法律没有明文规定上述限制，调查时也应该考虑社会普遍观念上所认识的相当的限度。日本对于有关的行政调查程序的法律规范，散见于各个领域的法律之中，如法官令状的事前取得、事前通知、调查员身份证明文件的携带及提示等规定。日本没有制定行政程序法，对于行政调查的程序一般作为个别程序来规定。日本对于已完成的违法行政调查，利害关系人有提起国家赔偿诉讼确认其违法性的机会，甚至也有可能在后续的行政行为的撤销之诉中要求确认行政调查的违法性。通过对上述国家行政调查的考察，笔者认为，行政调查是行政管理不可或缺的手段，是行政法的上的一般制度。行政调查有其固有的独立地位和价值，同时具有实体性与程序性，对调查相对人的权利具有直接的影响。作为行政管理的必经阶段，一方面要重视行政调查的效率性，另一方面也要从相对人权益保护的角度考虑，不能为追求行政效率而对相对人权益构成侵害，应完善对相对人权益的保护制度。

三、对加强我国行政调查中相对人权利保护的建议

（一）在宪法中确立正当程序原则

“从被调查者基本人权保障而言，应首重行政调查之宪法上根据及界限。”[3]宪法是国家的根本大法，其效力高于普通法律，行政机关的调查权是法律赋予的，因此，行政机关进行行政调查不能跟宪法相抵触，违反宪法的法律是无效的，基于无效的法律而实施的行政调查将缺乏合法性。因此，必须树立宪法在法律体系中权威性，这样才能发挥宪法的巨大指引规范作用。为了使行政机关正确行使调查权，有必要将正当程序的原则引入宪法中。我国宪法赋予了我国公民广泛的基本权利，如人身自由权不受侵犯、公民住宅不受侵犯、公民的通信自由和通信秘密受法律保护等权利。但是，这些都是实体权利，我国宪法并没有确立正当程序原则。为此，笔者认为有必要在我国宪法中确立正当程序原则，这样不仅可以预防调查权的不正当行使，而且可以以最高权威的形式指导普通法律的立法。此外，将正当程序原则引入宪法，也将对我国传统的“重实体，轻程序”的法律观念得到改变，增强人们的正当程序意识。

（二）完善行政调查立法

我国具有制定法的传统，有法可依是依法行政的前提，也是法治建设的要求。在中国的观念中，无论是执法，守法或是司法审判中，往往需要有明确的制定法依据，这样才是正当的合乎法治的。如果缺乏完备的制定法，那么可以说在这个法律领域是有缺陷的。行政调查相对人的权利受到侵害，很大程度上是由于我国行政调查的相关规定分散在不同的行政法规、规章之中，层级参差不齐，缺乏系统性和协调性，只能就个别行政行为进行规范的制定，而不能从宏观上对行政行为进行普遍约束。因此，笔者建议在立法上制定一部统一的《行政调查法》，这样才能使行政调查规范化，程序化。这不仅有利于提高行政调查的效率，也可以更好地保障相对人的合法权益。

（三）加强行政调查相对人权利的法律救济

不正当行政调查对相对人权利的侵害包括对实体权利的侵害和对程序权利的侵害，笔者认为，对于行政调查中相对人权利的损害可以通过以下途径进行法律救济：

（1）行政复议。对于行政调查适用行政复议，可以确定其违法性，进而为提起行政赔偿诉讼奠定基础。

（2）对行政调查程序法规提起司法审查。存在瑕疵的行政调查程序法规是导致行政调查瑕疵的根本原因，因此，我们可以借鉴国外经验对行政调查程序法规的合宪性进行全面审查，已达到治本的效果。

（3）将行政调查对相对人权利的损害纳入国家赔偿范围。目前国家赔偿仅针对具体行政行为所造成的损害，但行政调查同样是基于行政职权实施的，故应当考虑将行政调查对相对人权利的损害纳入国家赔偿的范围。

（4）赋予行政调查相对人一定程度的行政抵抗权。所谓抵抗权，通常指人民所拥有的、在必要时对其国家法律所产生之义务采取不服从及抵抗瑕疵行政调查研究为的权利。但是这种行政抵抗权，不能被滥用，否则将会对行政效率构成巨大的阻碍作用。这就需要将这种行政抵抗权用法律明文规定，这样既可以维护相对人权利免受侵害，同时也可以防止权利人滥用权利。