行政伦理情况成因及策略

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我国自从改革开放以后,经济取得了突飞猛进的发展,社会逐渐从农业社会转变成了工业社会,尤其是在今年我国国内生产总值超过日本成为仅次于美国的第二位更加证明了我国市场经济是行之有效的。从计划经济到市场经济的转变,代表了我国经济体制的改革,这种改革激发了市场的活力,搞活了经济,极大地提高了人民的生活水平。行政伦理在我国经济发展和社会进步中所起的作用是巨大的。“在行政管理活动中,主体内部不同级别成员之间、不同岗位同事之间、不同族群同事之间、不同性别同事之间发生这样和那样的关系,包括利益关系、人际关系等等,所有这些关系,都离不开伦理规范的调节。”〔1〕但是伴随着人们物质生活水平的极大提高而来的是思想上的匮乏,主要体现在社会主义价值信仰的缺失、道德标准的下降、社会规范失常,甚至是行政伦理的示范上。这些现象的存在都引发了一系列的社会问题。

一、当代中国的行政伦理现状

中国历来以礼仪之邦著称于世。早在春秋战国时期,在百家争鸣的情况下就出现了孔子对仁义礼智信的系统论述,后世的法、道、儒等各家都不断完善着这些价值标准,其中很多原则一直延续至今,甚至成为当前人们行为的基本准则和标准。任何一种思想的产生和发展都离不开特定的社会环境和条件,行政伦理的产生也是如此,而且会随着社会条件的变化而相应变化,并不是一成不变的。我国目前行政伦理的现状是基于当前中国的具体情况的,是随着中国的不断发展而变动的。我国目前正处于社会的转型期,正从过去的计划经济转变为市场经济、从人治转变成法制、从统治型政府转变成服务型政府,在这个历史的转变过程中,按照历史的经验来看肯定会产生转型期的阵痛。社会的转型肯定会损及社会既得利益集团,肯定会遭到很多人的反对。但是这种转型期的阵痛是我们所必须承受的,只有熬过这种转型的阵痛,才能如凤凰涅般实现我国质的飞跃。在这种新旧交替的过程中,旧的行政伦理会面临越来越多的挑战,肯定有诸多传统行政伦理所无法解释的案例。现行的行政伦理可能会出现无法与现实对接的矛盾,这种矛盾是由先进的社会实践环境和落后的行政伦理概念不同步引起的。我们不能阻挠社会的发展和进步,所以我们只能竭尽全力改革我们的行政伦理观念。美国著名的行政学家格斯认为,我国目前正是处于“过渡社会的行政模式”,因此我国既会具有传统社会行政模式的特定属性,而且又会出现一些新的特征,所以新旧并存。虽然我国已经建立了市场经济的秩序,但是由于长期的计划经济的惯性,再加上长期的封建社会的人治思想的流毒,在当前我国的社会中仍然充斥着许多问题,比如市场自由度不够完善、市场调节机制不够充分、领导阶层的服务意识较差、权力的滥用或异化等等。在转型期我国旧有的权力体系正在逐渐改变,但是新的权力基础还没有完全成熟起来,旧的权力仍会时不时地发挥作用,所以导致了我国权力机关不能有效地行使法律授予的权力,行政权力几乎仍然能渗透到一切领域和部门,政府的管制也过于全面。这种情况下只能导致行政人员的拖沓和机构的臃肿,在上级要求、绩效压力、利益诱惑下,许多行政人员就丧失了基本的行政伦理去贪污腐化。即使能保持自身的清洁廉明,但是市场经济以及社会转型所带来的文化、意识形态、利益等世俗要求逐渐合理化甚至成为社会的潜规则时,行政人员往往不能正确认识这种转变,新的社会形势已经远远超出了他们旧有的行政伦理观念,造成了他们思想的困惑,甚至产生现实的迷茫感。

二、当前中国行政伦理现状的对策分析

行政伦理在社会发展中起着至关重要的作用,虽然我国的行政伦理存在失常的情况,而且前边分析的问题也比较多,但是这是我国在转型期所必须面对和解决的。只有解决了行政伦理的失常和滞后问题,才能更好地规范行政权力运作,也只有规范的行政权力才能确保市场经济的效率运行,同时还能确保社会的公平竞争。解决我国的行政伦理问题必须抓住产生行政伦理问题的根源,同时一定要民众和政府共同努力。

(一)行政伦理制度创新

制度创新是我国长久以来能保持经济高速增长的灵丹妙药,创新是民族进步的不竭动力。只有保证行政伦理制度的与时俱进才能适应不断发展的社会环境,也才能保证行政官员的权力受到有效束缚。制度创新是解决行政伦理失常的一条有效途径。一方面制度创新有助于加速行政伦理观念更新,跟上社会发展的步伐,更好地指导经济的发展和社会的进步。行政伦理制度一般会对社会产生出特定的道德原则和道德目标,这种原则和目标是指导当前国家行政的基本原则,按照这样的行政伦理所进行的行政肯定会产生一定的道德意义上的结果。例如腐败问题,虽然行政官员主观上可能并不会贪图私人利益,但是由于在制度上缺乏约束,犯罪的惩罚成本太低,在这种行政潜规则的诱惑下,长久下来行政人员就会忘记了自己最初的道德原则和行政伦理,走上贪污腐化的不归路。另一方面,制度创新可以实现我国的行政体制改革目标。行政体制改革是当前我国政治改革的重点。我国自从上世纪70年代末开始实行的经济改革已经在我国取得了巨大的成就,在国际上的竞争力和影响力与日俱增,但是随着经济的进一步发展,我国改革遇见了瓶颈,那就是行政体制的束缚。经济的发展必须与相应的行政体制环境相配套,一旦行政体制无法适应经济增长和社会发展的需要就会阻碍它们的发展,而经济的发展和社会的进步也不断要求加强政治改革。我国必须坚持改革开放不动摇,但是这种改革必须有所改变,从过去的经济体制转向行政体制改革。而行政体制改革必定会触动很多既得利益集团的神经,所以要想实现行政体制改革必须要有制度创新,从制度创新入手。

(二)行政伦理法制化

经济发展中遇到的新问题和新形势越来越多,必须通过行政伦理立法来规范行政权力的运行。“法律剥夺人们进行某种行为的基础最终还是一个伦理问题,尽管这其中也牵涉到了政治和经济因素。伦理准则的先后序列不仅对个人决策很重要,对立法决策也是至关重要的。”〔2〕通过行政伦理的立法,把行政伦理行为转化为一种法律行为,从而实现通过法律进行监督和制约。行政权力的运行必须需要一定的监督和制约,而法律是实现这种目的的一种便捷方式。行政伦理只有通过法律的强化和扩大才能更好地发挥其作用。也就是说行政权力的行使人员也是有自己的私欲的,不能仅仅凭借个人的道德来约束其行政权力的行使,必须把行政权力的行使纳入法制化、规范化、标准化的轨道。只有实现了行政伦理的法制化,就可以准确地衡量行政权力行使的正确与否,从而达到减少行政伦理失常的情况。行政伦理的法制化意义重大,作用深远,一方面它可以限制公共权力,对其形成监督和制约,防止公共权力的滥用和腐化,提升政府的效率和信用。另外,行政伦理的法制化还可以有效地抑制权力资本的扩张。权力资本的扩张是权力滥用和权力腐败的根源所在,只要把握住了权力资本扩张这个根源就能从源头上治理腐败。

(三)完善行政伦理考核机制建设

行政伦理行使的不确定性是导致行政伦理失常的重要原因。加强行政伦理的机制建设有利于规范行政伦理的运行,确保行政伦理的有效发挥。“建立行政组织伦理的保证机制是一项复杂的系统工程。从发达国家的经验看,需要制定一系列的规则并不断加以充实、改进,使组织伦理拥有完善的制度、体系和机制。”〔3〕机制是一种确定的工作过程和方式,机制的建立必须依据社会经济发展的现实,总结规律的基础上设立。完善行政伦理的考核机制主要是考察行政人员在行使行政权力时的道德状况,对其进行相应的奖励或惩罚,从而达到约束行政权力合法运行的效果。但是值得我们注意的是考核的进行是由人来操作的,所以必须首先解决好进行考核的人员的监督问题和机制问题,其次就是考核指标问题。考核指标的建立关系到考核的具体操作结果,是一个部门、单位是否符合行政伦理的直接判定指标。毕竟行政伦理具有一定的抽象性,不容易衡量,也不容易进行定量分析,只有完善考核目标制度,制定科学合理的考核指标定量化,才能真正实现考核机制的作用,最终达到行政伦理的目标。