应对自然灾害行政问责论述

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作为应对重大自然灾害的一线指挥者、直接参与者，地方政府在重大自然灾害的应急管理中承担着义不容辞的责任，通过问责规制地方政府的行为，对有效开展自然灾害的应急管理工作具有重要意义。随着行政管理体制改革的不断深化，我国行政问责在理论、实践和制度建设上都取得了可喜的进展。2007年11月1日，《中华人民共和国突发事件应对法》开始实施，其中就涉及许多关于政府应对重大突发事件的责任追究条款，2009年7月，中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，使干部问责工作进一步完善。但总体来看，当前地方政府应对重大自然灾害的行政问责尚未形成良好的问责环境，有关行政问责制的理论与实践尚处于起步阶段，研究还不是很多。

一、地方政府应对重大自然灾害行政问责的突出表现

近年来，各级政府在重大自然灾害的行政问责方面进行了积极的探索和尝试，取得了一些明显的成效。

(一)起步时间较晚，发展势头良好

我国对于应急工作的行政问责尽管上个世纪也出现过，但真正引起社会各界广泛关注尤其是政府高度重视的还是始于2003年“非典”。之后，地方政府陆续出台有关突发事件的行政问责条例。相对于事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件的行政问责而言，重大自然灾害的行政问责起步较晚，直到2008年，南方冰冻灾害与汶川地震的发生，地方政府应对重大自然灾害的行政问责制才真正走入公众视野。但是，重大自然灾害的行政问责进展较快，经过近几年的实践，地方政府已具备一定的问责意识，各市、县都制定了基本的应对重大自然灾害的责任制度。如祁阳县在防汛工作方面拟定的责任书，其中规定由县人民政府对各镇的防汛抗灾工作进行督查和考核，对执行不力的给予通报批评;对造成严重损失的，视情节给予降级或者撤职处分;对玩忽职守造成严重后果和恶劣影响的，将依法追究责任人的刑事责任。此外，各乡镇以县下发的责任书为依据，根据各自实际情况，制定乡镇一级的责任制度。如祁阳县八宝镇制定了《八宝镇防汛抗旱责任书》、《八宝镇防御地质灾害责任制》等制度，实行单项100分责任制考核，采取平时督查与年终考核相结合的办法，对玩忽职守，不履行职责，造成严重灾害的相关责任人将进行责任追究。

(二)问责人数上升，问责力度增强

从实践情况来看，2008年以前，因重大自然灾害而被问责的政府官员较少。2003年到2006年的统计数据显示，在总计73起问责事件中，绝大部分是关于事故灾难、公共卫生事件等的问责，而仅有1起是针对自然灾害的问责。［1］14然而，在2008年之后，地方政府应对重大自然灾害的行政问责掀起一轮风暴，问责力度之强，前所未见。譬如，2008年汶川地震之后，有32名干部被问责，其中19人被免职。［2］119贵州省在2008年抗击冰雪灾害过程中，共处分干部49名，其中，12名干部受到撤职、免职处分，6名干部受到行政记大过、记过处分，2名党员干部受到党内警告处分，14名干部受到通报批评处分，另外15名干部受到停职调查、作出深刻检查、责令限期改正等不同程度的处分。［3］2009年，湖南省郴州市1名副局长因抗灾中履职不力被停职，1名乡党委书记和1名乡党委副书记因防汛失职遭到免职。［4］2011年湖北省武汉市水务局党组书记等4名官员因对武汉市防汛排渍不力而被问责，其中水务局副局长被免职。［5］由此可见，近年来，自然灾害事件中被问责的官员明显增加，问责的力度也逐步加强。

(三)问责及时、集中，问责效果明显

近年来，地方政府应对重大自然灾害的行政问责呈现出问责较及时、集中，问责效果较明显的特点。比如，2008年“5．12”汶川大地震发生后，都江堰市原民政局副局长、蒲江镇原团结村党支部书记等7人反应迟缓，不积极履行职责，在群众中造成极坏影响，被就地免职。［6］自震灾发生的第六天，也就是5月18日到6月19日的一个月时间里，集中对一批官员在震灾中的表现进行了总结和问责，内容涉及对灾情的上报不实、救灾不力、擅用捐款及不作为等方面。［2］119而且，近年来，地方政府应对重大自然灾害的行政问责逐渐从对相关责任人的口头批评、通报批评、书面检讨等形式上的处分转变为免职、撤职等较为严重的实质性责罚，问责效果得到明显改善。如在汶川地震发生后不到一个月的时间里，绵阳市对组织抗灾不力的北川县片口乡党委书记、涪城区御营村一社区支部副书记、安县塔水镇龙安社区支部书记等6名党员干部进行了撤职处理，四川省委组织部及时处置了“不作为”干部28人，其中免职15人。［6］

二、地方政府应对重大自然灾害行政问责存在的主要问题

虽然地方政府应对重大自然灾害的行政问责取得了一定的成就，但受诸多因素的影响，还存在不少问题，主要表现在以下四方面。

(一)问责主体单一，多为上问下责

问责可分为同体问责和异体问责。但当前地方政府应对重大自然灾害的行政问责主要是同体问责，基本是由上级政府或者同级政府发动的问责，其中绝大多数情况下是上级政府进行自上而下的问责，应对重大自然灾害的行政问责演变为典型的“大鱼吃小鱼，小鱼吃虾米”现象，往往是市长问县长的责、县长问镇长的责、镇长问村长的责。譬如，2008年的贵州冰灾事件中，问责的发起者全部为上级政府或同级政府。如黔东南州循环经济工业区1名管委会副主任(副县级)擅自离岗18天，被黔东南州委撤销现职，降为副科级;黔南州对1名工作时间在公共场所公开赌博的派出所副所长(正股级)实施了撤职处分。［3］不可否认，等级问责的主体明确，在效力上也具有相当优势，但单一的问责主体容易造成责任体系中根本环节的缺失，从而产生上级的责任由谁来问等问题。由此可见，问责主体单一，异体问责薄弱，已经制约着地方政府应对重大自然灾害的行政问责进一步发展。

(二)问责范围较窄，偏重灾后问责

当前，地方政府应对重大自然灾害的行政问责实践有两种倾向:一是问责范围相对较窄，“有过”问责占绝大部分，“无为”问责较少。譬如，贵州省应对冰灾中的问责即是“有过”问责，黔南州给予1名参加抗凝救灾紧急安全保卫任务时不在岗的副科级干部行政记过处分;1名在抗凝救灾期间酒后滋事，破坏他人财产的一般干部行政记大过处分;2名在公共场所公开赌博的民警行政记过处分。［3］期间就没有“无为”问责的案例，问责范围过窄，导致一些“无为者”该受到问责的却逃之夭夭，从而产生一种错误认识———不求“有为”但求“无过”。二是重灾后问责，轻灾前、灾中问责。行政问责程序从时间维度上看，可分为“事前问责”、“即时问责”和“事后问责”三种形式。［7］142然而，当前各级政府的问责基本上都属于灾后问责，即问责在救灾过程中出现失职或者是渎职的人员，这种问责形式注重灾后的救助责任，却没有意识到灾前的预防责任和灾中的处置责任。比如，气象部门应对气象预报的准确性负有责任，应急部门应对相关应急设备、措施负有责任。大量的实践表明，灾前的良好预防与准备，灾中的积极反应与处置，可以在极大程度上降低灾害的损失。

(三)问责权责不一，责罚尺度失当

法约尔曾指出:“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任”。［8］24问责措施的尺度应与责任程度相对称，过于严苛可能造成行政系统内部责任分担的畸形与不公，失之于松则会导致问责流于形式。［9］46从各级地方政府应对重大自然灾害行政问责的实践来看，“权责一致”并未受到应有的重视，取而代之的是问责随意、失范。一是不问不责。在问责应对自然灾害中的失职人员时，多数地方政府偏袒护短。如某市发生重大洪涝灾害，在抗洪时，一些政府官员坐在空调房里指挥，甚至是睡觉、打麻将，却没有一个人、一个单位、一个部门因此而被处分。二是问而不责。许多地方政府应对重大自然灾害的行政问责往往是走过场，仅仅停留在口头批评上，没有责任人因此而自愿辞职、引咎辞职、责令辞职或追究相关责任人的刑事责任。三是轻问轻责。问责仅仅流于形式，尤其是在上级领导可能承担连带责任的情况下常常是轻描淡写。如在重大自然灾害的应急管理中，因指挥失误导致的人员财产损失，按理应追究相关责任人的刑事责任，但最终的处理结果却只是口头批评或者前台风风火火问责，后台悄无声息复出。由此可见，责罚尺度失当已严重影响到地方政府应对重大自然灾害行政问责的健康发展。

(四)问责法律较少，多为政策规定

地方政府应对重大自然灾害的行政问责必须有法可依。问责制的实施虽然有了一个良好的开端，但与现行的行政体制和干部人事制度不兼容的地方还很多，实施问责制的良好制度环境还没有形成。［10］31目前，问责官员主要的法律依据是《中华人民共和国公务员法》，但并不是专门针对行政问责的。其他的问责依据包括《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等。诚然，依据相关规定，已处理了一批在重大自然灾害应急管理中失职、渎职的有关人员，但有关问责程序如何启动，相关责任如何认定并予以追究等问题的解决，还需专门的法律法规加以明确规定。而现今相关法规、文件中有关自然灾害问责的零星规定大都只是地方政府在某一突发事件发生后仓促出台，很少经过深思熟虑，有头痛医头，脚痛医脚的嫌疑，欠缺科学性和可操作性。由于问责立法滞后，远远不能满足问责实践的需要，致使问责制的效能难以得到充分发挥，问责的结果也难以服众。［11］23

三、完善地方政府应对重大自然灾害行政问责的对策思考

针对实践中存在的问题，为有效减缓自然灾害可能造成的损失，须采取针对性与适用性强的措施，不断完善地方政府应对重大自然灾害的行政问责制。

(一)强化异体问责，拓宽问责途径

2010年3月的两会上，加快推行“异体问责”的呼声高涨。这是因为异体问责是一种更为有效、更具公信力的问责方式，地方政府应对重大自然灾害的行政问责应充分发挥其他问责主体的监督、问责作用。

1、强化人大问责一是明确并落实人大作为问责主体的权力。应制定配套的法律法规，细化各级人大在应对重大自然灾害的行政问责中对行政机关及其公务人员的质询、罢免、调查等问责措施，真正发挥人大的监督、问责作用。二是应增加专业水平较强的人大代表数量。人大代表专业化水平的高低能在很大程度上体现出人大所起作用的大小，增加素质和专业水平较强的人大代表，有利于提升地方政府应对重大自然灾害行政问责的质量和效率。三是构建可操作性强的监督制度，人大对各级政府应对重大自然灾害的问责必须具体化并且确保在实际操作中切实可行。

2、确保司法问责要确保司法问责有效，一要改进司法领导机制，实施上级司法机关党组织直辖下级党组织的领导体制，解决多头领导的矛盾。［12］50二是建立健全与司法机构相关的各机构间的协调联动机制，如对重大自然灾害事件的调查，应该由检察、监察、纪检等机构同时参与。三是着手改革司法机关的经费划拨方式与人员任免方式。各地司法机关的经费应该由当地政府及上级政府财政共同拨付，并可根据实际情况建立经费浮动制度，同时，应该由司法机关根据自身实际，制定适合本司法机构的人员选拔、任用与辞退制度。

3、加强媒体问责一要充分保证新闻自由。各级政府应保障新闻媒体可以自由的对其重大决策过程、决策效果等进行及时报道，尤其是对负面事件的报道。比如，政府应对重大自然灾害过程中的决策失误及灾害的实际损失等事实应允许媒体及时、如实的曝光。二是合理确保新闻媒体的知情权。政府应将所掌握的可以公开的信息充分共享，保障新闻媒体的知情权，使媒体的监督渠道畅通，一旦发生重大自然灾害，公众便可以很快的通过新闻媒体的报道了解到真实情况，进而对政府的应急行为构成舆论压力。三是适时制定或完善有关新闻工作的法律法规，应从法律层面规范媒体问责的程序、范围等，保障新闻媒体自由、公正的报道。

4、引导派问责积极引导派参与重大自然灾害的行政问责，一要坚持贯彻“多党合作、政治协商”的方针。各级政府应听取派的意见，特别是派专家的建议，充分发挥派的智力、专业优势，做到科学决策、民主决策。［12］50二要通过制定完备的、可操作性强的措施，规范各派的问责权限，以保证派监督问责的规范性、有效性。三要在派内部设立专门的问责机构。问责机构的设立能为派的问责提供组织保障，有利于问责效能的提高，同时，应该建立各级行政机构与派的联动制度，使行政机关及其公务人员主动接受监督、问责。

5、促使公民问责一要培养公民的问责意识。公民及社会舆论的监督是一种自下而上的问责方式，通过培养公民的问责意识，使其认识到自己是行政问责的主体，进而提高其主动参与问责的能力，与政府自上而下的监督、问责形成良性互动的局面。二要拓宽公民问责的渠道。建议逐步推广网络公民问责，网络无孔不入，通过网络，公民能对政府公务人员的行为实施有效监督、问责，有助于提升公民问责的效率和效果。三要健全人民举报制度，实现举报制度的法制化。［13］323举报制度法制化能有效抑制官员的行政不负责行为，从制度上保障公民顺利地进行监督。例如，公民可以通过举报、信访、听证、民意调查等方式提出问责的具体建议。

(二)明晰问责对象，扩大问责范围

要解决问责对象混乱，追责范围较窄的问题，地方政府应对重大自然灾害的行政问责须明晰问责对象，扩大问责范围，使问责常态化。

1、明晰问责对象当前，地方政府应对重大自然灾害的行政问责对象主要是一般的公务人员，本应负有相应责任或应承担更多责任的主要领导却无人敢问责，由此产生了问责对象的“真空”地带。根据责任政治的要求，只要是担负着公共职责、行使公共职权的组织和人员，不论其级别和职务高低、权力大小，都应当毫不例外的成为问责的对象，任何组织和个人都不能有免受问责的特权。［11］24为此，应进一步明晰行政问责对象的权责体系，将具体的职责和工作任务等落实到相关责任人，建立层次清晰的问责制，包括“一把手”在内的政府工作人员、司法工作人员、权力机关及其工作人员、行使公共权力的其他组织和人员等群体都应列为问责的对象。

2、扩大问责范围地方政府应对重大自然灾害的行政问责应从单纯追究“有过”向既追究“有过”又追究“无为”转变;从单纯追究“灾后”责任向既追究“灾后”责任又追究“灾前”、“灾中”责任转变。具体来说，应对重大自然灾害的问责应主要从预警预案机制、应急响应机制、应急信息公开机制、恢复重建机制等方面展开。其中，应急预警预案机制的问责主要包括应急预案编制是否科学可行，灾害预警工作是否到位，基础设施建设是否合格等;应急响应机制的问责主要包括应急指挥是否及时迅速，应急相关部门能否有效联动，应急物资可否得到紧急调遣等;应急信息公开的问责主要包括灾害信息搜集工作的机构建设是否完善，信息搜集手段是否科学，信息报告制度是否规范，信息公开是否及时、准确等;恢复重建机制的问责主要包括后勤保障储备是否充足，救助物资监管是否到位，自然灾害的保险制度与灾后补偿制度是否完善，灾后疾病防治与心理救助是否及时、有效等。

(三)完善问责法律，坚持依法问责

地方政府应对重大自然灾害的行政问责依靠单纯的“问责风暴”无法从根本上解决问题，必须提到法律的高度给其以强制约束，促使责任主体从被动走向自觉。

1、健全行政问责的实质性立法2009年7月《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的颁布实施，表明了官员问责迈上了新的台阶，但这仅仅是“规定”，还没有提升到法律的高度。为了使地方政府应对重大自然灾害的行政问责制成为一种“真问真责”的长效机制，必须健全行政问责的实质性立法，完善行政问责的法制基础。建议在整合现有法规、条例、办法中有关应对自然灾害的行政问责事项的基础上，创新立法举措，走一条从实践到立法，从地方到中央的逐步完善立法的道路，进而创立专门的可操作性强的自然灾害问责系列法规，统一规范自然灾害行政问责的主体、客体、范围、程序、责任体系、后果等内容。

2、强化异体问责的法律依据当前，地方政府应对重大自然灾害的行政问责多为同体单一问责。要实现应对重大自然灾害行政问责的法治化，必须强化异体问责的法律依据，走出强行政弱立法的现实格局，通过立法提升人大、司法机关、新闻媒体、派、社会团体、公民等问责主体在重大自然灾害行政问责中的监督权利，并赋予其应有的问责权威。同时，对已经制定公布的法律，根据现实中出现的新问题、新情况，要不断进行完善。［14］42将已不适应现实需要的法律条文剔除，对有关异体问责阐释不明确的法律条文尽快纠正，从法律层面强化异体问责的法律权威，增强异体问责的可操作性。

(四)健全配套制度，创新问责方式

实行行政问责制，需要相关的配套制度提供支持。地方政府应对重大自然灾害的行政问责的正常有序运行需要建立健全相关配套制度。

1、建立政务信息公开制度一要从法律层面保证信息公开。尽快制定一部切实可行的《信息公开法》势在必行，同时，应对现有的相关法律法规进行必要的修订和完善，从立法层面保证公民的知情权，使公民真正有权问责，这有利于将政府及其公务人员应对重大自然灾害的行政行为置于公众的监督、问责之下。二要实行政务信息公开，促进政务透明。与公民知情权相适应的是政务公开，知情权是政务公开的重要理论基础。［15］67电子政务的不断发展，在客观上要求各级政府积极推进政务公开、透明，保证公民的知情权。具体到地方政府应对重大自然灾害的行政问责，则要求各级政府向社会公开自然灾害应急管理中政府公务人员的应急行为，如公开政府经费支出情况，处理责任官员的程序、过程与结果等信息。

2、健全政府绩效评估机制将行政问责制与政府绩效管理相结合，有利于行政问责制的深化和发展，其精髓就在于落实责任从而对政府行为起到激励与约束的作用。［16］51健全重大自然灾害行政问责的绩效评估机制，一是将行政问责与行政监察、审计等举措相结合，将问责的事由、结果、对象等向人大、司法机关、新闻媒体、派、公民等公布。二是将绩效评估的结果与各级政府公务人员的晋升制度等相结合，比如，可把政府公务人员在重大自然灾害应急管理中履行责任的好坏以及是否履行责任作为其晋升与否的重要依据，从而有效扼制“无为”现象。三是推进政府绩效评估的立法进程，将地方政府应对重大自然灾害行政问责的绩效评估纳入法制化的发展轨道。

3、完善行政问责救济制度首先，应该充分保障被问责者的合法权利。重大自然灾害应急管理中的被问责者也应该享有正当、合法的权利。为此，一要保障被问责者对于问责事由的申辩权，允许其对问责结果进行公开回应;二要保障被问责者对问责结果的申诉权，进一步规范行政救济的申诉程序;三要逐步建立对被问责者的再救济制度，保障被问责者的权利与利益。其次，完善官员的复出机制，杜绝“高调问责，低调复出”、“一地失职，易地为官”等官员复出弊端。一是加强被问责者复出的公开透明性。谌来业律师表示，“实际上，民众并不是完全反对问责官员复出，而是反对他们悄悄地复出。”二是建立被问责者的跟踪管理制度，使被问责者的复出逐步走向制度化、规范化。应有相关部门持续关注被问责者离职后的动态，对得到公众认可的被问责者，应提拔任用;同时，对已恢复公职的被问责者也应继续跟踪监督，并引导和鼓励社会舆论对其进行监督。