地方院校行政化问题思索

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近年来，专家、学者和校长们越来越关注高职院校的内涵建设。针对知名研究型高校行政权威与学术权威的矛盾，“去行政化”的呼声此起彼伏，一些知名大学的校长也毅然退出了学术委员会。当专家学者都把“去行政化”的矛头指向知名研究型大学时，却很少有人关注地方高校的普遍“行政化”问题。其实，在大多数地方高校特别是近年来新建的高职院校，“行政化”问题则更具体、更严重。去行政化，泛泛而言即淡化行业、职业或某项工作的行政色彩，尽可能地突破行政的束缚，突出行业、职业的主导地位。结合我国行政领导体制中关于“地方人民政府首长负责制”和“行政监督体制”的阐释，再根据《中华人民共和国高等教育法》第三十九条，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。”不难看出地方高校与地方政府以及与上一级教育行政部门的领导、管理和监督关系。笔者从高校自身内部的行政管理问题、地方政府的行政干预以及监督机制三个角度，并借鉴国外高等学校行政管理的一些经验做法，来分析探讨地方高校的“行政化”问题。

一、地方高校“行政化”问题及原因探析

（一）学校内部行政管理问题分析。

《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定，“中国共产党高等学校基层委员会按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，其领导职责主要是：执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”法条将高等学校基层委员会和校长的职责解释得非常清楚，而很多地方高校在管理过程中，将高校基层委员会的职责与校长的职责混为一谈，甚至偷换概念，把“高校基层委员会”这个决策集体曲解为个人。这完全背离了中国共产党民主集中制原则，无形之中催生出了“二元领导”的怪现象，使中层干部在实际工作中感到无所适从。特别是近些年地方政府举办的高职院校，校基层委员会书记是由政府官员转任的，校长则一般是由学术人物或者多年从事教育管理的人士来担当。由于二者来自完全不同的工作背景，各自在高校管理工作中会不自觉地承袭自已已有的经验和方法。例如，校基层委员会书记希望并习惯于按照政府的行政运行思路来管理学校，校长则希望按照教育的基本规律和普遍做法来管理学校。这种“二元领导”严重导致学校内部教学行政分离的局面，一般表现为地方高职院校内部高度重视党政群团工作，教学的事情往往需要“等”和“靠”，进而官僚主义作风盛行。冗繁的行政事务，也让学校陷入“重行政、轻教学”恶性循环中难以自拔。

（二）来自地方政府外部行政干预的思考。

相比学校自身内部的行政化问题，政府的各级各类行政干预使地方高校无暇仔细斟酌具体教学问题，而进一步“重行政、轻教学”。最典型的是政府干预学校的人事任命，其根本问题应归咎于财权。地方高职院校作为公立院校的一种，其生存发展在很大程度上都要依靠政府的支持，特别是经费方面的支持。而政府则认为既然给予了经费支持，就有权力干预学校的管理，这种错误观念严重偏离了一个国家的教育发展的路线。众所周知，牛津大学是英国的百年老校，也是政府出资创办的公立大学，但牛津招生不仅看考试成绩，而且还有个一个由三位教授组成的考核小组对考生进行面试，考察学生的综合素质。某年，英国北部某郡的一个女孩考了满分，但是考核小组考察后觉得她素质不行，没有录取。郡议员认为郡里好不容易出一个考满分的，就要求议会干预。但牛津说学校无权更改考核小组的结论，这是几百年的传统，最终没有收这个学生。这说明政府虽然为高校的兴建很运行提供了很大一部分资金，但并不是说政府因此可以随意地干预学校内部管理和办学的具体事务，否则牛津大学也不可能至今还屹立于世界名校之巅。在美国，各州政府对大学或学院的管理严格通过各州教育厅以及学区教育厅，而各州教育厅和学区教育厅只是州政府的教育管理机构，只作宏观调控，并非高校的上级，主要起咨询和指导的服务作用。行政权力不能干预大学校长独立办学，不能影响学校的专业设置，更不能代替他进行学校内部的人事任命。大学校长独立办学只受法律和学校章程的约束。长期以来，地方高校除了要被动接受地方政府的人事任命、经费支出、机构设置等干预外，还要应付来自上一级教育行政部门关于专业设置、教学评估、毕业证发放等干预。政府管理太细、包办太多，使学校陷入行政化的泥潭不能自拔。

（三）来自社会第三方监督的先天不足。

理论上来讲，并不能说我国的高等教育没有监督主体。按照行政管理的横向和纵向错综复杂的管理关系，可以概括为：地方高校培养人才办教育，一方面受地方政府的管理和监督，另一方面受上一级教育行政部门的管理；同时，上一级教育行政部门负责监督地方政府对所辖高校的管理工作。但从实际上来看，这种监督只是囿于政府或上一级教育行政部门的狭义的行政监督的范畴，在这个关系中，监督主体还兼有领导的身份和管理的职能，因此这个监督主体也只是狭义上的第三方监督，而不是来自广义的更大范畴的社会监督，即真正的第三方监督。

二、地方高校“行政化”改革的基础和前提

（一）地方高校要做好自身定位，明确领导班子职责。

地方高校特别是新建的高职院校，要全面学习领会《中华人民共和国高等教育法》精神，深刻理解我国的行政首长负责制，充分认识高等学校在大的政治环境中做好内部的行政管理工作重要性；要仔细推敲法条内容，明确高校基层委员会的职责，明确校长负责制，“支持校长独立负责地行使职权”。只有这样，高校才能理清现有的行政管理模式下存在的问题，找到产生“行政化”的根本原因。

（二）地方政府要解放思想，减少各类行政干预。

地方政府要放开高校的手脚，让高校自主独立地去办学。以人事任命上的行政干预为例，地方政府在选拔、任命地方高职院校的过程中，要避免“外行领导内行”的现象，让那些真正懂高等教育、能按照教育规律办学、在高等教育领域有影响有威望的人去担任学校要职。同时，地方政府也应避免一味地通过“一推双考”和行政任命的方式给地方新建高职院校安排干部，应该给予学校内部招聘、内部岗位竞聘、内部提拔的自主权，以充分发挥高校内部的积极性和创造性。

三、解决地方高校“行政化”的建议与思路

外部行政化是高校内部行政化的根源，高校要“去行政化”，从宏观上看关键是国家要在教育政策上和管理体制上有所保证，这里我们主要研究微观上的措施，即首要应限制地方政府对地方高校或高职院校的各种干预，从而落实和扩大学校办学自主权。当然，短时间内在全国范围内的1900多所地方高校，普遍进行高等教育行政管理体制改革并不现实，也不可行。但是笔者认为，选择一批试点地方高校或高职院校，实行“去行政化”改革，在摸索实践的过程中探求高等教育行政管理的先进经验是可以尝试的。

（一）地方政府要以宏观调控为主，给予试点高校办学独立自主权。一是给予高校在机构设置、人事任免、经费使用、专业设置等方面更大的自主权和更强的独立性；二是在为学校提供基本的生存发展经费（一些国家称这部分经费为“国家教育基金”）的前提下，鼓励学校自筹资金，包括寻求、吸引各类社会捐助、自主灵活创收等，鼓励大型的企业集团为学校投资。三是向服务型政府转变，如帮助学校创造一些校企合作机会，推进“双赢”甚至“多赢”的产学研办学模式。

（二）试点高校要组建学校领导机构，即成立学校领导委员会（国外有些国家称为“董事会”）。机构的人员组成上除部分相关的政府官员外，应广泛吸收社会各阶层名流和企业代表，特别是那些为学校捐款或投资的企业团体代表，所有成员义务参与高校的管理。这样就在一定程度上保证了试点院校与社会经济、市场需求的紧密联系，也在学校办学管理上引入了一部分社会监督力量。同时，坚决强调校长独立自主办学的权力和学术地位。

（三）试点高校要组建由学生（包括在校生和毕业生）、家长以及用人单位组成的校外监督委员会。在这个民间机构中，学生通过自身大学期间就读经验进行评价，并对就读期间参与课内课外活动的经历和收获进行总结；学生家长可以随时来学校的实验室实训室参观、听课，并结合子女的学习成绩和大学教育成长变化，对学校的办学情况作出评价；用人单位则对毕业生在定岗实习、毕业实习期间以及录用后的专业技能、职业道德、人际沟通等方面作出评价。学校要定期对以上成员发放问卷，邀请参与听证相关的重大事项讨论，以全方位地了解学校在社会上的认可度。同时也发挥了更广泛的社会力量监督学校的办学水平。

经一个阶段（三到五年）的试点运行后，通过模型比较、社会调查等方法，进行试点院校与非试点院校的横向比较分析和试点院校改革前后的纵向的比较分析，研究改革试验成果。相信通过这样的探索，必然能够通过地方高等教育发展的瓶颈，使我国的高等教育事业迈上新台阶，实现新跨越。