深究政府管理创新与和谐发展

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摘要：本文主要分析了在贯彻科学发展观，谋求和谐发展的过程中，各地政府必须要进行管理创新，才能完成这个使命。政府管理创新的内容包括管理目标的创新、管理思维的创新和管理模式的创新，这三方面的创新对于构建和谐社会都具有十分重要的意义。

关键词：创新和谐发展

建立和谐社会需要寻找到实现的途径，而不能仅仅停留在口号上。在现代社会中，管理是普遍的行为，也是推动人类进步的重要力量。目前，我国各地政府在经济与社会的发展中处于主导地位，要取得和谐的发展，首先政府必须要转变管理职能，创新管理模式，才能完成时代赋予的重任。

一、管理目标创新是和谐发展的前提

从管理的原本涵义看，管理是指“为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动．显然，构成管理的第一要素是组织目标、然后才是围绕目标而展开的协调活动。长期以来，人们往往偏重于采取各种手段来取得经济的增长，但对经济增长的目的却存在许多误区，片面地认为发展就是经济发展。各级政府的决策者们对下属政绩的评价主要看经济指标，只要经济搞上去了，就可以“一俊遮百丑”。这些误区的根源皆因我们原先的发展目的存在着偏差，这是近年来经济与社会发展不和谐的主要原因。近几年党中央先后提出了要树立“以人为本”的科学发展观和建立“和谐社会”的目标，以及强调“自主创新”等，这不仅是我国在新世纪中的发展宗旨，更是各级政府进行管理的指导方针，在这个新的管理目标指引下，各级政府才能在决策、组织、领导和监督职能上形成与和谐社会相一致的新的管理机制，从而从根本上保证科学发展观的贯彻执行。也唯有如此，才能提供构建和谐社会的基础。具体表现为以下几点：

首先是要确立新的管理目标，这是取得和谐发展的前提。中央提出人本化的发展目标并不是偶然的，而是在深刻地分析了国内外的环境特点之后，为顺应时代潮流而做出的一种前瞻性决策。目前，我国经济社会的发展水平已开始具有知识社会的一些特征。我国尽管是一个发展中国家，但在全球一体化的进程中，在许多方面都大大缩短了与发达国家的差距，包括在管理思想方面。这使得我国的发展不必重复发达国家的老路，可以适度超前，甚至还可以走得更快一些。所以，强调以人为本的发展恰逢其时，这是现实生活的一种客观要求。同时也应看到在现实生活中，经济与社会的发展确实出现了某些不协调的现象，说明经济发展的思路需要修正，如不及时调整，将会影响到中国长期稳定的发展。从某种意义上讲，科学发展观不仅是一种前进的方向，而且也是一种协调机制，它将发挥一种基础平台的作用。使经济与社会形成良性的互动。所以，科学发展观是再造政府管理流程的一个导向性因素，在其指引下，政府所拥有的各种管理资源应当重新整合，以向社会成员提供一种效率更高的行政管理和公共服务。各级政府在新的管理目标设定之后，才有可能进行筹划安排，包括战略决策、发展规划、施政措施和管理模式等，以一种全新的思路去引领当地经济社会的和谐发展。

其次要制定新的发展目标体系。随着管理目标的重新调整，各地政府在经济社会发展规划的制定上，也要顺理成章地体现出这一变化。各地政府应坚决抛弃在计划经济时代所形成的以经济增长为主导的惯性思维，对已经制定的目标体系进行重新审视和修订。前年春季发生在江苏省的“铁本案”，就是一桩在追求单纯经济增长的惯性思维下而发生的大案。试想如果当地政府的各部门都树立了和谐发展的观念，那么在该项目的立项、批地、拆迁和建设过程中，不论在哪一个环节上都可以制约该项目的盲目上马。目前，当务之急是要根据各地的实际情况，尽快形成一整套以追求“和谐发展”为根本的目标体系。在这个体系中，不仅有先进的经济发展指标，如绿色GDP的增长，还要有社会发展和环境保护等指标。同时，在经济发展指标中要突出建立“和谐经济”以及体现出经济、社会和自然三者和谐程度的指标。需要指出的是，在制定该指标体系的过程中应该抱有这样的观念：即经济增长更应该被视为一种手段而不是最终目的，最终目的是要使社会和谐而健康，使全体公民都分享到经济增长的好处，在身心两方面都得到更好的发展。另外在制定过程中，也应该发挥人本化的思维，充分利用各种社会协调机制和渠道，发动市民积极参与，激发群众参政议政的热情，让当地发展战略目标的制定成为激励和凝聚市民的一个重要因素。

第三是要建立新的评价机制。评价机制代表着一定的价值标准，既是衡量各级干部政绩的一个尺度，也是一种整合的力量。以往的评价机制，不仅在内容上片面强调经济增长的权重，而且给各级干部打分的也只有上级和权力部门，形成了干部“眼睛朝上”的习惯，这对于构建和谐社会是很不利的。因此要从根本上建立一整套衡量各级干部政绩的评价体系和机制。随着科学发展观的落实，各地所提出的构建和谐社会的发展指标体系，形成了最有效的评价目标。同时，在评价过程中要体现出人本化的倾向，比如应考虑除了传统的评价方式外，应增加网上评价和各类民间组织的评价，这样不仅能形成一种监督机制，而且在一定程度上可以减少来自上级的干预和政府内部各部门之间利益的纠葛，使得民心民意能够形成引导和激励各地干部的一种力量。总之，要逐渐建立起一套有利于和谐社会管理目标实现的评价体系和监督体系，从而保证科学发展观的落实。

二、管理思维创新是和谐发展的动力

管理作为一种人类有意识、有目的的活动，其管理思维起着决定性的导向作用，只有确立了和谐的观念，才能带来和谐管理的新局面。科学发展观与“追求和谐”不仅是一种新的发展思维，同时也是一种新的管理思维。我们应该在三个方面去体现这些新的管理思维，以便为构建和谐社会提供新鲜的血液。这些新思维是：

第一，人本化思维。管理的人本化思维，其核心是为了“广义上的人”(全体社会公众)，人成为管理的“中心”和“目的”。在这个宗旨的感召下，各类社会组织都应当把“履行社会责任”当成自己义不容辞的天职，这是人本化管理思想的实质，也是一条贯穿于现代管理之中的基本线索。各类社会组织尽管具有相互迥异的具体目标，但都应该在这个宗旨之下统一起来，形成一种相辅相成、彼此促进的社会体系。在人本化管理思维的基础上，很自然就产生了三个人本化的具体管理原则：一是要强调“社会成员主体”意识，其含义是：虽然在管理实践中广大社会成员仍旧是管理的“客体”，各级政府是管理的“主体”，但要求政府管理者在意识上应将社会成员视为管理主体，要站在社会成员的角度和利益上去进行管理，对社会成员的各种权益加以保护和尊重，这样就从根本上建立起管理领域内的和谐关系。二是强调“社会成员参与”的管理方式，这是社会成员主体意识在管理活动中的体现。以往的管理尽管也强调成员参与，但其根本用意是为了某种功利的目的去利用成员的积极性。而人本化管理的出发点是为了实现社会成员本身的利益，在这里，社会成员并不是局外人，而是直接受益人。所以同样是强调参与，实质却不一样，后者的激励机制更为深刻和强大。三是强调“社会成员发展”的理念，即认为全社会成员共属一个大家庭，都是社会利益共同体的一员，政府需要高度关注社会成员的素质状况和精神境界，不仅要满足其各种精神需求，而且有责任采取各种措施来促使其提高，使之成为一个对社会具有更大价值的人。如果各级政府能够确立这种和谐的管理新思维，那么，政府将在更大的范围和更深的层次上去体现人民群众的意志和利益，从而使政府管理进入到一个和谐的崭新境界。

第二，新型化思维。在目前的知识社会中，经济的增长方式发生了静悄悄的变化，服务业成为带动国民经济增长的推进器，同时，可持续性发展正在成为一种新的发展模式，成为各国朝野的共识“必须在经济和社会全面协调发展中去发现中国公共管理的生长点”。在这里，管理的新型化思维有二个含义：其一是指政府应依据经济发展的新型化趋势，对政府内部的权力结构和组织结构以及经济管理体制要加以改革。目前的政府的管理结构产生于计划经济时代，在权力结构上侧重于集权型，在组织结构上侧重于直线制，在经济管理方式上侧重予行政干预，这些都与经济发展的新型化趋势不相符合。改革的思维是要变集权型管理为分权型管理，在城市中将管理的重心下移，赋予城区和社区以更多的权限在组织结构上要试验网络型的管理结构，进一步发挥计算机网络和管理软件的强大功能，增强组织的活力，提高办事效率；在经济管理方式上要谋求“二只手”的配合机制，借助市场之手来达到调控的目的。同时吸收各种先进的网络时代的理念和手段，采用大量的信息技术来提高管理的效率其二是指政府应当为经济的新型增长提供广阔的空间，大力促进服务业以及“虚拟化”产业的增长。经济发展需要良好的环境，尤其是新型服务业它所要求的软环境更为全面和细致，不仅要求市场环境健全完善，而且要求人文环境和社会环境如人才、知识、信息、文化、教育等环境的配套；不仅要求政府开明，而且要求政府提供高效的服务，而这一切都要依靠政府的新型化管理来达到。

第三，软管理思维。凡是改革一种管理形态，表面上的硬约束条件比较容易改变，而潜在的软约束条件则难以改变我国不仅经历过漫长的农业社会，而且经历过漫长的封建社会，许多落后的传统和习惯至今仍在左右着我们的行为，它们的影子至今在各级政府的管理中仍然存在。软管理的新思维主要指：第一要塑造一种优良的“政府文化”。其中最核心的是各级政府在处理当地事务中所遵循的科学发展观和构建和谐社会的宗旨，它是地方政府与中央共享的认识平台。如果这种政府文化能够形成，不仅会自觉地与中央保持一致，增加政策上的协调，而且在管理中会产生强大的约束和激励作用，促进自身管理水平的提高。第二是各级政府要注重实质性的管理变革，淡化形式上的变革。根据十几年来政府管理改革的实践，可以看出实质变革的意义要重于形式变革。许多情况表明，实质的变革一定能带来某种形式的变革，而后者的变革却不一定带来前者的变革，往往只具有一个新的“外壳”。各级政府在进行管理变革时，要抛弃无实质内容的形式上的更新，注重谋求实质的或者“内外并重”的变革，以软性的、非正式约束条件的改革为突破口，争取在管理中形成一种追求和谐的价值观念和行为规范，以期发挥长期的潜在的作用。

三、管理模式创新是和谐发展的保障

在中国目前的国情下，为了实现和谐发展的目的，各级政府的管理模式应当大力创新并使之职能化，它不仅可以使各级政府管理具有自发的调整功能，不断地适应外界环境的变化，更为重要的是可以主动地改变环境，引领经济社会朝着和谐与健康的方向发展。具体表现为以下几点：

第一，创新可以使政府更快地适应环境的变化。任何管理都是一种系统管理，外界大系统的任何变化必然要对内部的管理产生影响。政府的管理也不例外，也需要根据外界环境的变化来不断地调整和变革。自上世纪九十年代以来，我国各级政府面临的环境的变化特点主要是全球化、市场化和知识化。全球化环境给管理带来的问题比较多，由于信息和资本的自由流动，市场的整体性和联动性比以前都提高了，这给各级政府的经济管理提出了更高的要求；另外由于全球经济化的进程，过剩经济开始蔓延，再加上知识经济的冲击，因而对于经济的发展，规模和产能都已不是最重要的，重要的是管理、知识、智慧和文化等。同时市场化进程在我国还是一个比较陌生的事物，市场运行规律在我国的表现还不是很充分，易造成管理的盲目性。总之，上述环境特点要求政府管理必须具有“快速应变”和“不断创新”的协调机制，管理上的任何僵化模式都会遇到更大的压力。管理刨新的最大优势就是使各级政府充满活力，时刻保持着对环境的敏感性并具有一个弹性的管理架构，随时关注环境的演变、审视本身的缺陷、设计更好的组织结构和管理方法。构建和谐社会在我国是一项伟大的创新实践，因此各级政府的管理也必须要“与时俱进”，在政府管理目标与内外部环境之间建立“和谐一致”的促进机制，才能保证这个实践的成功。

第二，创新可以使政府更好地转变管理职能。树立科学发展观既不是时髦的口号，也不是一种临时性的政策，而是一种关系到中国未来长期发展的根本思考，必将在一段很长的历史时期内深刻地影响中国经济社会的走势。为了改善经济与社会、自然环境之间不和谐的现象，需要对现有的政府组织结构和管理模式进行改革。“加快政府职能转变，是政府管理创新的关键”。从发展角度看，一个地区的经济与社会的可持续发展，不可能在传统的管理模式框架里来进行，因为新的管理目标需要有新的管理手段来实现它。和谐发展的思想不仅要求对传统的管理职能进行彻底的变革，而且要求催生新的管理职能。比如经济与社会的和谐发展，其实现的根本途径不能再像过去那样仅仅依靠政府的努力，而是要依靠广泛的社会资源即各类民间组织和社会成员的积极参与，才能取得良好的效果。而目前各级政府的管理缺乏吸收各界参与决策的机制，显然是不合时宜的，必须加以创新。此外，还应看到政府的管理创新不能“毕其功于一役”，而是要保持管理“持续创新”的态势，并使之职能化，使各级政府的管理模式能够自觉地进行调整，在措施上保证和谐发展的顺利进行。

第三，创新可以革除目前政府经济管理的弊端。去年以来，以各级政府为主导的投资仍然热度不减，说明了在各级政府的经济管理上存在着许多弊端，必须及时地加以革除。首先在发展观念上，要革除“为了增长而增长”的经济发展的指导思想；其次在管理方式上，要革除行政主导型的经济增长方式，即习惯用行政意志来取代市场机制，用行政的手去排斥市场的手；三是在市场环境建设上，要讲求市场的“游戏规则”，建立与完善地方性的法律法规，保障市场机制的正常运转。这些经济管理弊端的存在，极易造成国内经济的一哄而起和大起大落，给宏观调控带来难度。同时这些管理弊端也是实现和谐发展宏伟目标的最大障碍。如果我们的一些地方政府缺乏管理创新的机制，抱着旧衣钵不放，对管理环境的变化失去丁反应能力，则很难适应未来的和谐发展的需求。

在这里，需要将管理模式上的创新与改变明确地区分开来，二者不能混为一谈。创新肯定要带来“改变”，但并不等于所有的“改变”都是创新。从一般意义上讲，“破”并不是创新的本质，只有“立”才符合创新的本意。管理创新必须符合时代的环境特点，体现管理的发展趋势，还能显著地提高管理的效率，才能谈得上创新。所以，管理创新所“立”的不仅仅是一种“新”东西，更重要的是它应具有正确的方向和显著的效应，逆时代潮流的改变或者小打小闹的改动都不能称之为创新。目前，各级政府管理模式仍然保持着计划经济时代的特征，即权力高度集中、以直线制为主、偏爱行政方法、管辖范围过宽、惰性较强等。各级政府转变管理职能仅仅是创新的开端，真正的创新，还不仅是对旧模式的抛弃，更重要的是要根据当前的新环境，设计、创建和维持一种全新的管理模式，这才是管理创新的本意。在建立新管理模式的过程中，各级政府应该重新界定政府应该“管什么?”和“如何管?”的问题，对这个问题的回答有助于设计一种新的工作流程和管理模式。比如行政审批项目的缩减，本身并不完全等于创新，只有设计出比行政审批制更为有效和科学的制度来，才能称得上是创新。所以，各级政府管理创新的重头戏在于设计出一种新的符合时代特征的管理机制。

总之，面对着新的时代条件，各级政府全面贯彻科学发展观，确立一种和谐的管理目标、思维和模式，是各地和谐发展的主导因素。如果各地政府能够建立一种创新的机制，使其管理与时俱进，保持活力，就会带来各地的持续、健康和和谐的发展。