小议腐败的危害与治理措施

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2007年1月，云南省公安机关在侦办一起特大经济犯罪案件时，发现现任云南省交通厅副厅长胡星有重大作案嫌疑，现胡星已潜逃。公安部发出A级通缉令胡星曾任昆明市副市长，主管规划、城建。2004年11月25日，胡星就任云南省交通厅副厅长，主管公路、运输。胡星被通缉是因涉嫌窝赃与作伪证；原上海市劳动和社会保障局局长祝均一违规拆借32亿元社保基金，给民营企业家张荣坤旗下的上海福禧投资控股有限公司用于收购沪杭高速公路的权益；2月28日，政协十届常委会第十六次会议通过表决，撤销邱晓华、郑筱萸、李品三的政协第十届全国委员会委员资格。邱晓华在任国家统计局领导职务期间，收受不法企业主所送现金；生活腐化堕落，涉嫌重婚犯罪。国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸在药品监管工作中，严重失职渎职。李品三在任宁夏商联实业有限公司董事长期间，擅自决定出售商铺经营权、吸收公众资金，其行为已构成非法吸收公众存款罪。这一系列触及高层、危害巨大、影响恶劣的大案、要案，深切反映了我国反腐败问题的严峻性与形势的迫切性。这一重大问题如不能受到相当程度的重视和得到有效的解决，其对当今与未来的中国社会发展与稳定影响和危害之巨，不容忽视。这首先要求我们对腐败及其相关问题有清醒而深刻的认识。

一、关于腐败的定义

（一）从腐败的实质定义

从上述一系列大案、要案中我们可以发现若干共性因素，其中，行政官员（公共权利行使人）等运用手中掌握的公共职权，为自身、亲戚朋友、相关部门等牟取了大量财富和其它形式的利益。运用公共权力为己谋私，已成为腐败的主要目的和实质行要素。这些私利包括物质经济利益、权利利益、名誉利益及其他形式的利益。权力沦为腐败者个人化的工具。从这个角度，我们可以把腐败定义为权力主体非法运用公共权力为己谋取私人利益的行为。

（二）从腐败的根源定义

在邱晓华、郑筱萸等人的腐败犯罪行为中，公共权力作为牟取私利的工具，在被腐败分子行使过程中，已严重违背了国家和人民将其赋予各级权力行使主体时的初衷，严重背离了权以民为本、权为民谋利的为人民服务的宗旨，公共权力严重个人化、利益化、非法化，公共权力的异化成为腐败的根源。从这个角度可定义腐败为权力主体对公共权力滥用的行为。

（三）从腐败的行为方式及其性质定义

现今社会，腐败作为一种犯罪之前的前期形态和之后的高级形式，已不单纯局限于简单的契约式的“权钱交易”，政策措施的规制及反腐力量的存在与力度的不断增强使得利益的注入已经不再能确保权力结果的产出，导致了出现行政该作为而消极不作为，不该作为而“积极”乱作为的怪现象。而从这种行为方式的性质来看，腐败已将权力以及行使的庄严性、依法性、善意性破坏的面目全非，导致行政行为及其他权力职能行为不合理化、不合法化，使其违背了社会规范、伦理道德，甚至抵触法律权威，威胁国家尊严和公信力。从这个角度上，腐败可以定义为权力主体在行使权力过程中非法作为和消极不作为的行为。

综上所述，腐败的定义可以这样阐释：腐败是权力及职能主体，为了谋取自身及其所在群体的私利，滥用公共权力的非法行为。其实质是为己谋私，根源是权力的异化，形式是不合理甚至非法的权力行为。

二、腐败的危害

（一）从政治和法律的角度

1．腐败破坏国家与政府公信力.在政治领域，腐败乃是少数的能直接破坏国家和政府体制和形象，造成重大政治损失犯罪活动之一。它涉及到行政运行和管理体制中最具可变性也是最可贵的资源—人和权力。国家和政府通过对人的任命和委派，以及赋予他们基于他们职能的公共职权，对社会进行统筹管理。人事相对于国家，就好比枝叶相对于树干，虽不至牵一发而动全身，但细枝末节的损伤如不能及时发现和整修，也会危及整体。在我国的社会主义体制下，公务员队伍—尤其是各级政府部门行政官员，直接掌握人民赋予的权力并运用权力为人民服务，他们是人民的公仆和服务者，而不是人民和国家财富的聚敛者。他们的形象代表国家的尊严。如果腐败案频发，甚至是大案、要案频发，造成各方面的重大损失，试问国家与政府的公信力何在？公信力的丧失将不仅导致民心向背，甚至严重化到一定程度以后可能发展到危及政治稳定的局势。综观国际政坛，因腐败案而倒阁的政府及公权数不胜数。此当以之为戒，戒之以早，戒之以严。

2．腐败不利于行政体制的发展和改革.行政体制中最能保证政治秩序良性发展和社会管理有效实施的环节，在于人事体制以及部门结构的构建。合适而有效的人员流动是组织，尤其是公共职能部门，健康良性运行的保障。合理的组织结构和权力、资源、信息的配置能保证公共管理的稳定性、资源分配的权威性。但是腐败足以破坏这一切。如果人事晋升、流动、调配权掌握在腐败分子手中，势必出现任人唯亲不唯贤，唯财不唯才的现象，如果公职部门出现了大量的不称职者、不作为者，极易导致行政效率低下，效果不佳。同时，腐败分子通过人事权构建关系网络，又极易形成权力体系的个人化、团体化，这是该系统人事弊败的循环之原因所在。而真正应该得到职务和受重用的人才极易被压制，阻碍了行政系统更新建设，久而久之，公共系统内部邪大于正，贪大过贤，后果不堪设想。

对于部门的设置，部门之间的关系，部门的职权、职能等领域，腐败也极易涉及、干预。过多的非正当性、人为性的、私利性的行政干预，容易造成公共组织稳定性的丧失；容易造成政出多门，多头指挥，致政令受阻，令行不通；人权超越事权，私权超越公权以及越权甚至跨领域指挥等权力体系失衡，对资源，尤其是关系国富民生、发展大计的资源的人为性分配，会导致社会范围的不公平，激化社会矛盾。从人事和资源分配两方面看，行政体制的发展改革会遭受腐败的严重冲击甚至停滞不前。

3．腐败有损于法律尊严和司法公正.当一系列的腐败弊案丛生时，公众的视角会更多的聚焦在法律和司法体制上，人们会对法律体系对于腐败的发现，监管，治理，惩处的时效性和力度产生怀疑。尤其是当腐败的根须甚至触及到了法律和司法领域，而妨碍司法公正时，会在社会大范围内产生更深远的负面影响。公众对于法律尊严的信任丧失，对司法公正的效力产生怀疑，其进一步后果是延缓我国社会主义精神文明建设的步伐，“有法可依，有法必依，违法必究，执法必严”的法律信条和准则将成为空谈。腐败对法律体系制度的损害更进一步表现在，当法律的尊严和司法的公正丧失到一定程度，社会上的弱势力量与被统治者的权益受到伤害和损失时，将有可能很少甚至根本不再寻求法律的保护。长期以往，将产生严重的诸如心理危机、极端性质犯罪类型的社会问题。这些对我国的长久稳定与发展都将产生不利的影响。

（二）从经济的角度

腐败的实质是一种寻租行为，是公共权力行使者为了牟取私人利益而进行的权力与利益的交易。从这个意义上说，腐败与经济领域的联系密不可分，对经济的危害也极大，这主要表现在以下几个方面：

首先，腐败干预和破坏正常经济运行秩序。现如今政府与市场的关系正在逐渐理顺，“有形的手”与“无形的手”已经握在了一起，市场发自本体的调节能力正不断得到完善，政企逐渐分开，计划经济正过渡到充分的市场经济。在这个过程中，腐败是巨大的障碍之一。由于经济利益的诱使，权力和公共职能主体违背初衷和本质，利用政府能量干预经济，长此以往会导致上述市场经济发展过程的受阻甚至倒退。这是最严重的不利于社会主义经济体制自身的健康发展的情况。

其次，腐败扰乱资源合理分配和流动。市场主体从事经济活动的基础是各种资源，包括天然的和人造的，有形的和无形的，充足的和稀缺的等。符合市场经济规律的资源的以需求和供给为天然指导的流动和分配才是正常的、有效的形式。腐败主体为了权益而利用职权进行寻租行为，直接或间接的破坏了资源分配—尤其是权威性分配—的行为，稀而不得，缺而不补，富至过剩等资源匮乏、浪费现象将大量从在，严重干扰经济体正常运作。

最后，腐败将经济沦为进一步腐败的手段和工具。公共权力寻租的所得，无论是何种形式，其归根结底都可以说是经济利益。为了经济利益而腐败，做出种种不法勾当，当获得了一定的资源、资本后，腐败分子便有更大的能力和动机使自身或诱使、逼迫他人进一步腐败，进而形成恶性循环。这样，在经济体制被严重破坏的同时，经济方法、手段、政策等，在利益的腐蚀下沦为腐败者的罪恶工具。

（三）从社会和文化的角度

无论是对政治尊严、国家公信力的亵渎，还是对经济秩序、市场机制的破坏，腐败最终影响的客体，是最广大的社会公众。因此，腐败对社会和文化领域的危害和影响，是对其危害政治、经济的高度总结。

1.腐败严重败坏社会风气.腐败是一股存在于社会而消之不灭，挥之不去的歪风邪气，当腐败的观念及其行为成为权力场和利益圈的很难撼动的潜规则时，人们根本难以自控。为了迎合自身利益；为了避免被认为自作清高；忌惮于不同流合污便遭打击报复；更有可能认为腐败现象已经普遍至理所当然的地步时，腐败不可能不成为一种主流趋势而存在，加上法律打击力度不强、经济监管制度不严和人事管理不到位等漏洞的存在，腐败分子更加肆无忌惮，无所顾忌。社会上的关系网、权力网、保护伞、黑白一肩挑等现象，多与腐败的存在密切相关。久此以往，何谈社会主义精神文明，更何谈其建设？

2．腐败侵害公共利益，破坏社会公平.当公众共有的资源操纵在少数人、个别人手里时；当人事、权利体制被权力私有者所把持时；当利益供给成为权力动用的前提时，受到利益损失的，只有社会最广大层面的公众。正当的人事晋升，通过努力发家致富，积极的社会竞争，当这些遭遇腐败时，一切都显得异常渺小。“有钱鬼才给推磨”是一种无奈，且如不接受这一现实，理想和愿望都是空谈，社会公平无从谈起。

3．腐败严重破坏社会伦理道德.腐败不只是结果，也是过程；不只是目的，也是手段．腐败分子－尤其是手握大权，身居高位的人民公仆－经济上贪得无厌，无度聚敛；政治上权欲熏心，“官”念为本；生活上腐化堕落，奢侈糜烂；作风上骄奢淫逸，道德败坏。这些现象无一不在腐蚀社会主义荣辱观、道德观；无一不使伦理无常，道德失范；无一不使民心向背，民怨四起。

凡此种种缘于腐败而起，因由腐败而生的弊端和祸患，大而论已危及了国家安定、社会团结、政治稳定，小而论破坏了公众信心、社会公平、伦理道德，其危害之巨，影响之深，范围之广，时间之久，触目惊心，振聋发聩。在这种情势下，提出切实可行的治理措施，制定相应的规章制度，已迫在眉睫。

三、关于腐败的治理措施的若干思考

（一）从源头处预防腐败

从源头处预防腐败，其要点在于尽量消除权力行使主体的腐败动机，具体而说应使其感到不敢腐败，不必腐败。

首先应从思想教育处着手，这需要立法、司法、行政的紧密配合。单纯的理论说教，呆板的课堂教育也许已经不如从前那般有效了，但这些是最基本的，不能停止和放弃的。即使是灌输，也要将反腐的思想倾注在人们的心中。但在此基础上，方式可以有极大的拓展空间。《南方周末》2006年9月曾报道，湖南浏阳市纪委组织部分属地“一把手”夫人及家属参观湖南省女子监狱，通过这种形象的教育方法，使官吏及其家属更近一步感受到腐败对人对己的危害。这背后自然同时离不开立法部门的支持。如果立法可以进一步将腐败的犯罪级别提升，制重典以惩腐败，从心底消除行政官员的侥幸心理和顽抗动力，加深他们对腐败产生的社会和个人危害的深刻认识，或能一定程度上遏止腐败苗头破土。

同时也需要加大对于公务员制度及其他人事制度的改革和构建力度。近年来人事体制的不合理之处衍生了社会上官员思想上认为回报不足，服务动力不强甚至自行谋道捞取“外快”的想法。这种不满、不足心理究其根源是因为人事体制中对于公务员等人员的激励或有不足，没有建立完备的薪酬体制。国家或可参照某些发达国家的先进做法，将高薪养廉与政绩薪酬制有机结合，为权力行使主体开拓广阔的空间，提供与之为人民所做的服务基本相对等的报酬，使其生活相对宽裕，因而一定程度上打消了他们腐败的念头和“必要性”。

（二）在过程中遏制腐败

在腐败可能正在发生的过程中及时有效地予以发现和制止，也能在一定程度上减少腐败现象的产生和蔓延。这主要应依靠政府、各类事业机构及公民三个角度相互之间的配合。首先，政府应加大巡检力度。从2003年6月起实行的执政党巡视制度，以中央的身份下到地方，下到基层，切实查处了一批腐败分子，解决了一批大案、要案，这种举措不失为一种良策。政府应该完善巡视体制，使其范围更广，频率更繁，时间更久，力度更强，从心理上威慑住腐败分子，打消其侥幸心理。同时，这种制度也可有机与人事制度中的考核部分相结合。其次，加强对行政人员的财产监督，较可行的方式有加强审计力度，银行账户监督以及财产来源明细。物质形式的利益是腐败的主要诱因也是产生腐败的主要载体，通过定期或不定期的权威审计，配合银行对官员个人及其家庭账户的联报管理，使他们的财产状况保持一定程度的透明，受到国家和人民的监督。再次，发挥舆论及公民力量，建立完善的举报制度，做到有情敢报，报而有效，并做到保护举报人权益甚至予以嘉奖等，使全民的注意力能更多地集中在公共领域。这种政府与人民的双向互动，有利于主权在民的落实和人民参与国家事务积极性的提高。

（三）对腐败结果的追究与处理

如果前期的措施不力，产生了腐败现象甚至犯罪情节，对腐败分子的惩处便应毫不手软，违者必究，以儆效尤。有以下举措或可考虑：第一，制重典以惩败弊。虽然一味地提高惩罚强度并不意味着腐败现象的消除，但在一定程度上能起到巨大的心理威慑作用，或可考虑将腐败的犯罪级别和惩罚上限提高，将之与贩卖，杀人抢劫等重大犯罪行为级别相当，一经查处严惩不贷；第二，建立上下级责任制。所谓上，即指腐败分子升迁，上任等人事行为的推荐、负责人等，惩之以用人不当，监管不力，迫其用人谨慎，用后不放任，避免关系网结织；所谓下，要追究向腐败分子行贿送礼，诱使其走向犯罪的人员，尤其是导致官员初犯的人员，惩之以重，管之以严。同时应对官员的监督部门问责，监督力度不足和职责不当也纵容了腐败的产生；第三，改革绩效考评方法，“积极”的乱作为和消极的不作为，都是变相腐败的重要形式，通过科学、合理，既有量化又有质化，短期和长期结合的绩效考核，防止不作为、乱作为，防止形象工程，劳民工程和豆腐渣工程的出现，进而抑制腐败；第四，当一切打击手段都没有起到应有效用，导致腐败事实出现，腐败分子外逃时，防止外逃的检查，户籍管理，出入境手续监查等措施便派上了用场。严管身份证、户口、护照、银行账户及其他证件和手续的审查、审批，加强海、陆、空交通联防，能有效阻挡外逃，降低国家损失。即使仍有腐败分子侥幸外逃，也可通过有效的合作引渡机制将其遣返或引渡回国接受法律制裁。当然，这需要国际间的合作，涉及立法、刑律、军事、外交及文化的深层次交流，任重而道远。

腐败已经成为国家在新世纪里稳定前进，国富民安的一个重大而难以铲除的隐患，其危害之巨、之广、之久，不能不引起相当的重视。相关部门应该从法律、行政、司法等领域制定切实可行的防范和打击措施，与腐败分子和腐败现象作长期而不懈的斗争。

参考文献：

《时评反腐败》李雪慧著中国方正出版社

《反腐败研究》第四集杨柏夏主编浙江大学出版社

《腐败防治论》李文生著中国检察出版社

《行政管理学》张永桃主编高等教育出版社