行政裁决制度完善
时间：2022-03-09 05:25:00
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(一)行政裁决的概念
在我国行政法领域，对行政裁决的概念，由于解释者的角度不同，于是在理论界产生了最广义、广义、狭义三种不同的解说，其外延与内涵也有较大区别。最广义说认为，行政裁决是指行政机关依照某种特定程序，对特定人的权利义务作出具有法律效力决定的活动，这种行政裁决除了解决民事纠纷、行政纠纷外，还直接运用准司法程序对相对人实施制裁，提供救济。广义说认为，行政裁决是指行政机关解决民事纠纷、行政争议的活动，它与行政立法、行政执法一起构成行政行为这一整体。狭义说认为行政裁决仅指行政机关解决民事纠纷的活动，即行政裁决是行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。目前，第三种学说已成为我国学界的主流，许多教材和法学著作都作出了与此基本相同的表述、笔者对这个定义也表示赞同，认为它比较准确地概括和说明了行政裁决制度的基本内容和特征。
行政裁决概念除了理论认识不统一外，不同法律及其他规范性文件中使用“裁决”这一法律术语的涵义也很不一致，许多规定徒有行政裁决之名而无行政裁决之实，这在很大程度上影响了我国行政裁决制度的运行。此外，一些本属于行政裁决的规定却采用了诸如“责令”、“处理”、“调处”、“仲裁”等术语。笔者建议今后在立法中为“行政裁决”统一其名，同时规范其他相关法律术语，杜绝现在这种法律术语混乱不清、交叉使用的现象。
(二)行政裁决的性质
探讨行政裁决的性质可谓行政裁决的核心问题，它关系到对其概念的深刻理解和把握，又关系着对行政裁决所有问题的研究以及对完善行政裁决制度的设计。笔者认为，行政裁决同时具有行政行为和司法行为的特征，行政裁决权是行政权与司法权的有机结合：
1．行政裁决是行政主体行使其行政职权的一种具体行政行为
行政裁决与其他典型行政行为有共同之处：第一，实施行政裁决行为的主体是行政机关或法律法规授权的组织，其权力来源于法律、法规的明确授予。因此，其本质上仍属于国家行政机关依法管理社会公共事物的具体行政行为范畴。第二，行政裁决体现的是行政机关单方面意志。行政裁决是行政主体依职权或相对人的申请，对平等主体之间发生的特定民事纠纷进行裁决的行为。它既不是行政相对人单个或者共同的意志，也不是当事人与行政主体协商一致的意志，而是行政机关实现行政管理目标的行为，是国家管理社会意志的体现。第三，行政职权的对象是与行政活动密切相关的民事纠纷。在现代社会，由于某些纠纷自身的特殊性和行政管理的需要，法律才规定由行政主体行使对那些与行政管理和公共利益密切相关的民事纠纷的裁决权。实质上，行政主体正是通过行政裁决这种间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济、维护社会秩序，从而实现其行政管理职能的。因此，“处理平等主体之间一部分民事、经济纠纷的职能，一经法律规定从司法机关转移到行政机关手中，就应是行政机关的法定职能”。第四，行政裁决后果具有强制性。行政裁决是行政主体代表国家去实现管理目标的行为，它具有较强的强制性。第五，行政裁决行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力。行政裁决一经作出，即具有法律效力，对当事人之间的权利义务关系产生影响。从上述五个方面我们不难看出，行政裁决行为是行政主体履行行政管理职能，对特定人和事作出的具有法律效力的具体行政行为。
2．行政裁决是行政主体进行的司法裁判(居间)活动，属于行政司法范畴
行政司法行为“是指行政机关根据法律授权，按照准司法程序审理和裁决有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利义务关系，从而具有相应法律效力的行为”。与其他典型行政行为不同，行政裁决是一种行政司法行为，具有司法的属性：第一，设立行政裁决权的目的是出于解决纠纷的考虑；第二，在裁决关系中，保持独立性、中立性的裁决主体是作为独立于纠纷当事人之外的第三方参与其间的，从而形成了裁决关系中三方关系；第三，行政裁决以民事纠纷为解决对象，其所适用的法律主要是民事实体法，程序上也采用准司法程序。
二、我国行政裁决制度存在的主要问题
(一)行政裁决主体分散，欠缺独立性
现阶段，在我国有权解决行政裁决的机构主要有三类：(1)行政机关的执法机构。我国通过一些行政法规、规章设立有行政裁决，如建设部的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》；(2)专门机关。专利、商标纠纷及劳动争议由专门机关管辖；(3)各级人民政府。在这里，民事争议不管由哪级行政主体管辖，均应由乡级人民政府和县级人们政府及其工作部门以上的行政主体来管辖。
从总体上来说，我国行政裁决机构绝大部分隶属于行政机关，基本上不具有独立性，中立裁判也就无从谈起，公正的行政裁决难以保障，而这也正是我国行政裁决主体的缺陷所在。
(二)行政裁决的法律名称不统一
我国现行颁布的一系列规定行政机关有权裁决处理特定民事纠纷的法律、行政法规和规章中，所使用的行政裁决的名称不尽相同。
根据行政裁决的法定名称的差异，可以分为以下几种：(1)处理。如《中华人民共和国土地管理法》第13条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商，协商不成的由人民政府处理。”(2)停止侵害，赔偿损失。如《土地管理法》第53条规定：“侵犯土地的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府土地管理部门责令停止侵害、赔偿损失……”(3)裁决赔偿损失。如《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十八条规定，被裁决赔偿损失或者医疗费用的……(4)责令恢复。《中华人民共和国草原法》第十九条、二十条均有“责令恢复植被”的规定。(5)责令采取补救措施。《中华人民共和国水法》第四十七条、《中华人民共和国水土保持法》第三十二条均有同样的规定。(6)裁决。如《治安管理处罚条例》第33条规定：“对违反治安管理行为的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决……”(7)裁定。如《商标法》第4l条规定：“对已经注册的商标有争议的，可以自该商标经核准注册5年内，
向商标评审委员会申请裁定……”众多相关概念的混用使得行政裁决概念的内涵和外延比较模糊，制度性规定不能统一，直接导致了有关机关处理民事纠纷时的模糊态度。
(三)行政裁决的范围不清
目前，立法所反映的行政裁决的范围问题颇多。我国现行法律法规仅仅笼统地规定了权属纠纷、损害赔偿、侵权行为等可以提起行政裁决，但并未具体规定行政裁决的明确范围，仅是个别的法律法规规定了行政裁决，具体哪些特定的民事、经济纠纷可以进行行政裁决，法律法规并未予以明确。另外，对特定的民事经济争议，我国除一部分规定必须先由行政机关裁决之外，大多规定当事人可以选择行政裁决、行政复议或者诉讼，这就不能充分利用行政机关的专业知识。我国目前条件下，作为行政裁决对象的民事、经济纠纷的范围太窄，不能充分发挥行政机关的具有专门知识的特长。这不仅不能适应行政机关行政管理活动的发展需要，加重了法院的受案压力，也不利于满足广大人民群众利用行政裁决的方式快速、低廉、便捷地解决纠纷的要求。
(四)对行政裁决的法律救济不统一
就我国现有的法律而言，行政裁决救济途径主要集中在民事诉讼和行政诉讼两种模式。例如，《土地管理法》第16条、《中华人民共和国森林法》第14条和《民间纠纷处理办法》第6条和第21条等等都将该领域的行政裁决明确列入民事诉讼的范围。又如《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》把行政裁决中的对赔偿的裁决、对补偿的裁决和对权属的裁决(行政确权)列入了行政诉讼的范围。行政裁决本身是一种具体行政行为，对它的救济至少还应包括行政复议。但《中华人民共和国行政复议法》仅将行政确权列入行政复议的范围。这种狭隘的复议范围显然是没有考虑与行政权关系密切的行政裁决继续在行政领域里解决纠纷的必要性。另外，由于我国对行政裁决法律适用方面的规定采用列举式，从而使得行政复议和行政诉讼都没法覆盖所有的行政裁决。这样，我国的行政法目前只是从“个别”的角度而不是从“一般”的角度解决了行政裁决的性质及其法律适用。这种在适用上的不一致，造成了行政裁决救济制度的复杂无序，导致行政裁决不能有效地在行政法治建设中发挥作用。
(五)行政裁决程序有待进一步完善
依法行政是依法治国的核心内容。依法行政中的“法”，不仅包括实体法，还包括程序法。我国行政程序立法较为落后，有关行政程序方面的规定往往穿插在行政实体法中。据有关方面统计，因行政机关对涉及自然资源的确权引起的行政案件占各类行政案件数量的首位，但相关的法律法规却非常少。而且在有限的规定里几乎还谈不上什么程序。我国现阶段，国内没有统一的行政程序法规定行政裁决应遵守的程序，各个行政机关依据具体行政管理工作的不同特点，或依一般行政程序进行裁决活动，或自行制定一套行政裁决程序，或借鉴司法程序，或借鉴国外相关做法进行裁决活动，使行政裁决机关各部门各自为政，直接影响依法行政的实施效力。而且，在实践中越权行政、证据不足等现象大量存在，相对人或是不得要领，或是惧怕行政机关的威严而不敢申张自己的权利，以致行政程序可有可无。
(六)司法审查不适合行政裁决的特点
对行政裁决的司法审查是指管理相对人认为行政裁决对自己的合法民事权益产生影响而向人民法院提起诉讼，人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》审理后，除行政处罚显失公正外，只能就被诉的行政裁决作出或维持原判，或驳回诉讼请求，确认、撤销、强制履行的判决，但不能作出变更判决。目前我国法院对行政机关的行政行为进行司法审查的方法是针对一般具体行政行为规定的。审查的内容除了行政处罚行为外，一般采取合法性审查方式，而不对其是否合理予以审查；审理时在举证责任上，采用的是由被告对作出具体行政行为举证；在审理期间，对于行政行为一般不予停止执行，除非法定的情形出现；在审理程序上，不适用调解，只能由法院裁判结案。审理结果，只能就显失公正的行政行为作出变更判决。这些规定对于其他具体行政行为来说并无不可，但相对行政裁决来说就不太适合，因为行政裁决不仅仅是裁决民事纠纷调整民事关系，还要处理行政机关与当事人之间形成的第三方法律关系。法院在审理的程序上若仅按行政纠纷的裁判方式处理，就会造成审理时的不便，既会影响案件事实的查明，而且可能造成裁判的不公正。
三、完善我国行政裁决制度的建议
(一)成立相对独立的行政裁决机构
笔者以为，如果要成立相对独立的裁决机构，就必须有针对性地在某些职权性行政裁决的领域如交通运输、食品环境卫生、医疗卫生等领域设立专门的行政裁判所；而对于其他大多数领域，可以仍然沿袭把裁决机构设在行政机关内部的做法，但必须使其成为一个有独立职能的部门，而非目前的由行政机关内的法律部门兼顾。在此前提下，只要在制度上、程序上予以独立性保障即可。
(二)统一其法律名称，合理限定其范围
我国目前并没有一般性的行政裁决法律制度，而只有散见于各种法律、法规和规章中的涉及行政裁决的规定条款，这些条款规定共同构成了我国目前松散的行政裁决制度。基于此，笔者主张，一方面，必须明确行政机关的行政裁决权只能由法律明确授予，而且这个法律只能是全国人大及其常委会制定的最高位阶的法律；另一方面，制定统一的《行政裁决法》，明确规定裁决机关的种类、裁决程序及救济途径，使行政裁决机关的行为有法可依、有法可循、违法必究。
(三)通过立法规范行政裁决程序
我国没有完整的行政裁决程序，行政裁决程序散见于各种单行的行政法律、法规和规章的具体条文中，在实践中给行政工作者带来诸多不便。完善我国行政裁决法律制度最重要的举措就是通过立法规范行政裁决程序。究竟我们需要什么样的行政裁决程序呢?具体而言，不妨由全国人大或其常委会制定一部统一的《行政裁决法》(或者在即将制定的《行政程序法》中对行政裁决程序作出专章规定)，对正式程序和非正式程序(或简易程序)应当确立行政裁决应当遵守的一般原则、规则。对于一些特殊类型的行政裁决及裁决细则，全国人大或其常委会可授权给部分行政机关制定相应的程序规则。目的是要把行政裁决的法定性标准与授权性标准完美的结合起来。
(四)完善行政裁决的法律救济制度
权利依赖于救济。行政裁决的救济不仅仅体现了对相对人裁决权利的救济，同时还是对行政机关裁决权的监督和纠正。就我国现有的法律而言，行政裁决救济途径主要是复议和诉讼(民事诉讼和行政诉讼)两种。
就行政复议而言，我国《行政复议法》仅把行政确权列入行政复议范围。这种狭隘的复议范围显然是没有考虑到行政机关内部自我纠错能力的优越性。因此，我们首先要建立不服行政裁决案件的行政复议制度。当然，由于行政裁决及其涉及的法律关系性质和种类不同，因此，笼统地将所有的行政裁决都纳入行政复议范围也不尽合理。因此，笔者建议，处理行政裁决与行政复议的关系要遵循两条原则：(1)当事人自由选择原则。行政复议并非行政裁决救济的必经阶段，当事人可以通过法律依据行政裁决事项的性质和种类具体决定是否需要复议；(2)行政复议不是终局行政行为。不服复议的当事人可以向法院起诉。
就诉讼救济模式而言，笔者认为，学界目前在不服行政裁决案件诉讼性质问题上的困惑在短时期内是很难消除的，而要寻求一种绝对合理的方案似乎也是不太可能的。因此，笔者这里依据纠纷性质不同，提出如下解决方案：以民事纠纷为主，行政问题为辅的案件，采取民事诉讼的救济方式；以行政争议为主，民事问题为辅的重合案件，采取行政诉讼的救济方式；行政争议和民事争议并重的重合案件，采取行政附带民事诉讼的救济方式。
(五)建立独特的行政裁决司法审查方式
由于不服行政裁决存在两个争议：民事争议和行政争议，对其进行的司法审查不仅应当体现民事诉讼的特点，同时应当体现行政诉讼的特点。所以，笔者认为，对行政裁决的司法审查至少应当体现如下特点：在审理时间上，突出其实效性；在举证责任上，原则上应当由行政机关对其裁决的程序及结果的合法性负举证责任，但有关民事责任问题，可以转嫁给民事争议当事人，其原则适用民事诉讼法，采取“谁主张、谁举证”的原则；在证据审查上，对于在行政程序中民事当事人能举证而未予出示的证据，如无正当理由，法院应当不予承认其效力；对行政裁决的裁判在适用法律上，在程序上应当适用《行政诉讼法》及其他有关行政程序规范，实体上应当适用民法规范和单行法律法规中的民事规范；对行政裁决的司法审查，不仅应包括合法性审查，而且还应包括合理性审查；在审理时，既有当事人之间的辩论，又有对行政机关处理决定合法合理性的质证；在结案的方式上，当事人之间既可调解，也可和解结案；在诉讼期间的裁决效力上，行政裁决原则上应停止执行，但停止执行将损害公共利益的除外；在司法审查方面，法院享有终极、有限的司法变更权。“司法权存在的基础之一就在于为各种各样的权力提供一种最终的救济机制”，司法权具有终局性和权威性。因此，司法审查便对个人权利作最后的救济和保障，也因此对涉及行政裁决的司法救济应享有终决权。前面提到过，无论是民事诉讼还是行政诉讼，法院都没有变更权，除非是行政处罚显失公正。在这里，笔者建议在行政裁决显失公正时，法院应享有有限的司法变更权。这是因为，无论何种性质的诉讼，法院如果没有变更权，就只能就被诉的行政裁决或作出维持原判，或驳回诉讼请求，或确认、撤销、强制履行的判决，那最后还是得由原行政机关再次行使行政裁决权，这与司法的最终审查原则相背离。