消费者公益诉讼

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一、消费者公益诉讼原告资格的多元化

在立案时，法院对当事人的起诉适当与否的判断，首先是当事人是否适格的问题。所谓当事人适格，又称正当当事人，是指有要求法院对作为本案诉讼标的权利义务关系做出判决，并取得该案诉讼程序上主体地位的资格，即对于具体诉讼有作为当事人起诉或应诉的资格。根据我国《民事诉讼法》第108条：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织。”这一规定要求当事人必须与案件有“直接利害关系”，从而排除了非实体权利义务主体对特定的诉讼标的提起诉讼的可能性，缩小了原告主体的范围。实际上原告或者被告是不是民事法律关系的主体，属于实体问题，必须通过诉讼程序，进行诉讼、调查和研究才能解决的。我国的这种传统民事诉讼理论，是有悖于时代，也不利于保护消费者的公共利益和整个商业秩序。因此在平衡利益冲突，矫正和预防违法行为理念指导下，运用诉讼担当理论，扩大消费者公益诉讼原告主体范围，才能更好的保护消费者公共利益。

第一，消费者保护组织。我国现有的全国性消费者保护组织是1984年成立的中国消费者协会和1989年成立的中国保护消费者基金会。我国目前立法只承认消费者协会有支持起诉的职权，没有为起诉的权利。鉴于我国支持起诉制度收效甚微的状况，笔者认为不妨改良目前形同虚设的支持起诉原则，让消费者保护组织获得真正意义上的原告资格，代表公共利益追究不法经营者，从而起到有效保护消费者利益，加大对违法者的追究力度。2006年3月15日，中消协通过了《消费者协会法律支持办法》，明确了向消费者提供与案情相关的法律咨询服务、协助消费者调查取证等六种法律支持方法，无疑在支持起诉方面迈出了一大步。鉴于消费者协会在公众消费领域所发挥的作用越来越典型，受害人利益、社团利益及社会公益的一致性逐渐明显，将诉权直接赋予消费者保护组织，不但可以保障受害者的实体权益，而且可以减少诉讼环节和诉讼浪费。消费者协会要想真正履行好为消费者服务的职责，必须进行改革。应该逐步改变目前消费者协会这种半官方性质。任何消费者都可以申请成为会员，由会员选举理事会直接参与治理；不得进行任何有偿的商品和服务推荐活动，彻底杜绝经济利益驱动；保证消费者协会完全的民间性质，保证独立运行；消费者协会的经费应该取之于会员、服务于会员，在消费者协会及其成员违法时要追究其法律责任。只有这样，才能为引进消费者公益诉讼制度创造一个良好的背景。

第二，任何个人，这里特指受害人。受害人是指作为消费者其利益受到不法侵害的个人。一方面，作为消费者个人其利益受到了不法侵害，另一方面从宏观角度看，经营者的侵害行为又同时损害或威胁到大多数消费者的公众利益。这时法律除了允许受害人提起含有保护私益的诉讼外，还可以同时提起保护公益内容的公益诉讼。

在我国的实践中，许多发现了经营者有损害消费者利益行为的人，为了能维护消费者利益，不得不先主动接受经营者的侵害，然后再以消费者的名义提起诉讼，如著名打假英雄王海必须先买假然后再打假。这种救济不仅代价高昂，而且也没有什么效果，因为消费者只能就自己的损害请求赔偿，而不能制止不法经营行为。

二、改革诉讼费用制度

消费者公益诉讼由于涉及的人数多，涉案面广，标的额比较大、程序复杂并且耗时长，诉讼费用的来源是一个很大的问题。所以如何解决诉讼经费就成了引进消费者公益诉讼的重要问题。应该考虑设置特别的制度，通过免除这些费用的全部或一部分，以推动公益诉讼的提出。诉讼费用可通过以下方式解决：一是政府财政拨款。消费者协会接受政府的拨款目前还有一些争议，很多人认为既然消费者协会拿着政府的钱，就难免影响其独立性，消费者协会能否真正代表消费者的利益就又是一个问题。如何既能解决消费者协会经费不足的问题又能消除政府对消费者协会的不良影响呢？我们可以借鉴香港、韩国、日本等国的做法，通过完善预算立法，将政府向消费者协会拨款的制度以法律的形式确定下来，在对消费者协会开展职责需要的经费进行认定的基础上，明确每年政府向消费者协会进行多少拨款，有多少经费是用于代表消费者提起诉讼的，专款专用。二是成立公益诉讼基金会。从每件胜诉的消费者公益诉讼案件的惩罚性赔偿金中提留一定比例作为消费者公益诉讼基金，同时，基金会还可以接纳社会捐款作为基金来源；普通公众提起的公益诉讼可以从基金会得到援助。三是引进胜诉收费制，政府财力毕竟是有限的，考虑到世界发展的趋势，我国在引进公益诉讼制度时可以采用某种形式的胜诉酬金制度，这样可以促使律师主动协助提起公益诉讼。

三、举证责任的分配

证据制度历来是一切诉讼的灵魂，而举证责任则是证据制度的核心。传统民事诉讼法认为“谁主张，谁举证”，原告必须承担举证责任，否则就有可能败诉。但是，在消费者与经营者之间的关系中，经营者在信息和技术的掌握上处于绝对优势地位，所以在消费者公益诉讼中，如果也要求原告方承担严格的举证责任，就有可能达不到公益诉讼的目的。比如在产品责任案件中，一是由于专有技术和生产工艺的保密性，使原告难以对加害人有无过错举证；二也由于欺诈故意作为一种主观状态，隐藏在行为人的内心，他人很难了解，更难以就此举证。所以在消费者诉讼案件中，原告方往往只能证明自己受到了损害，而对侵权人在侵权中的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或者根本不可能举证。所以可在消费者公益诉讼案件中实行无过错责任和举证责任倒置原则，规定主要证据由被告提供。消费者公益诉讼的原告只需提出加害经营者有侵害消费者公众利益行为的初步证据，即可以支持其请求，至于侵害事实是否确实存在，侵害行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。若被告否认其有该不法经营行为，或否认其行为会造成那样的损害结果则必须提供反证。实行举证责任倒置，使起诉方的举证责任得到缓和，有利于公益诉讼的提起。

四、激励机制与滥诉控制机制

公益诉讼在避免大众消费者受害、维护公共利益上发挥着巨大的作用。在无任何回报机制的激励下，如何维持公益诉讼原告特别是单个消费者的维权“热情”呢?获得惩罚性赔偿金无疑是一个激励办法，但现行《消法》关于惩罚性赔偿金的适用范围单一——仅限欺诈，而且数额过少——仅为1倍，无法满足激励需要。因此，笔者建议，我们在建立消费者公益诉讼制度的同时应扩展惩罚性赔偿金的适用范围，提高赔偿数额，赋予法官裁决违法经营者多倍赔偿的自由裁量权，其标准可选择足以使经营者付出因其不法行为已经得到或者可能得到的所有利益为限。滥诉控制机制与激励机制实际上是一个问题的两个方面。一方面诉讼成本的降低和激励机制的建立能极大鼓励原告积极起诉，再加上某些原告提起消费者公益诉讼的个人动机的复杂性，并不排除功利及追求新闻炒作及追求奖励的初始动机，这也加大了滥诉的可能性。另一方面无度的滥诉又势必增加法院负担，浪费有限的司法资源，且对社会发展从成长远意义上看是不利的。因此，如果不控制滥诉，实际上是在维护以原告为代表的一种公共利益的同时，有意无意牺牲了另一种公共利益。此外，滥诉也容易造成社会道德风险的增加。因此，有必要在建立激励机制的同时建立滥诉控制机制。

第一，建立先置程序。包括行政先置程序和诉前预审程序。根据司法最终解决原则，司法介入公共利益诉讼应当尽可能以穷尽其他公益救济手段为前提，因此应规定除不涉及国家机关行政执法权外，原告提起消费公益诉讼前，应当首先通过揭发、检举、控告请求行政机关保护公共利益，只有当行政机关逾期不拒履行职责时，公益诉讼才得进行。在行政手段穷尽之后，还应该设立公益诉讼的诉前程序，由法院对公益诉讼进行审理前的预审或者举行听证，使真正具有公益诉讼价值的案件得以进入正式审理程序。这一预审或者是听证程序可以对案件起到过滤的作用，预防滥诉。

第二，加强对公益诉讼的司法管理。根据美国集团诉讼的经验，集团诉讼很容易被利用成为律师谋利益的舞台。在损害赔偿诉讼场合，原告律师很容易和被告串通损害原告利益，美国的对策之一就是诉讼公开，对此，我们也应加以借鉴。诉讼的过程及结果、原告、被告和律师在诉讼中的得失，最后的判决结果，等等内容，都要向社会公开。为了更好的公开，法院和立法者应该设计更为方便的获取信息的途径，这种内容翔实的信息公开将给公众一个没有偏见的信息来源。这种信息公开还可以使社会对诉讼给予高度的关注和重视，可以有效的预防滥诉，也促使法官更好的管理公益诉讼，以实现消费者公益诉讼的目的。

第三，实行诉讼侵权责任制。在美国，滥用诉讼构成一种独立的民事侵权行为责任。这种滥诉侵权责任制的建立可以有效地制止滥诉的发生。我国建立消费者公益诉讼的同时应该明确规定起诉人如没有合理理由故意或过失地实施消费者公益诉讼行为，因此导致被告人遭受损害的后果，起诉人应为此损害承担相应的侵权责任。通过侵权责任制的建立，可以在鼓励民众提起消费者公益诉讼的同时，防止某些人利用公益诉讼达到个人目的，也可避免草率地提起公益诉讼，从而真正实现公益诉讼的功能。需要特别指出的是，消费者公益诉讼制度不是孤立于民事诉讼之外的一个制度，它的有效运行必须具备一定的前提条件和其他相关制度的配合。大力发展市场经济，完善自律的私人领域，鼓励真正自治的消费者保护组织，建立市民社会，才能形成消费者公益诉讼引进后发育成长的环境。

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