独家原创:代建制发展与政府投资治理的研究

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摘要：代建制，又称代业制，在国外已应用了30年左右，但在国内刚开始推广应用。在目前的应用中不论在理论还是在实践中均存在不少问题，有待进一步探索和完善。本文根据我国这种全新的投资管理体制，在对当前我国政府投资项目管理模式分析的基础上，借鉴国外政府投资项目管理的经验，谈谈我国代建制的发展与管理。

关键词：代建制；项目管理；现状；投资规模

正文快照：

1目前国内外代建制的发展总体状况

1.1我国项目管理研究现状分析

我国政府为进一步提高政府投资项目的投资效益和管理水平，推动我国投资体制的改革，国务院于2004年7月25日了《国务院关于投资体制改革的决定》。决定中明确规定：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。”这为政府投资项目全面推行“代建制”管理模式提供了依据。可以预见代建制将对我国政府投资项目的管理和国内建筑市场带来深远的影响。

项目管理模式与一个国家的经济体制、建筑市场的发展程度和投融资主体密不可分通过进一步的比较分析发现，对于非经营性政府项目，国内现行的代建管理是代建单位以合同约定的投资、进度和质量目标为对象，设立投资控制标准最低标准，进行全过程工程管理。国外的统计数据显示，采用CM模式管理的比DBB模式加快施工进度6%，加快招投标进度13%，降低造价1.5%。为此，借鉴CM模式，结合我国国情，可以建立较为合理的在诚信基础上的适度竞争的代建管理模式。

（1）RISK-CM模式下的管理构架

（2）理想的代建管理模式及约束机制。由于国内的业主项目管理组织大多采用强势控制，尤其是业主管理人员大多来源于工程建设与管理部门，对于工程管理不自觉的参与较多，摆脱不了“大业主”的思想，因此，在实施代建管理时，必须从体制、机制和管理上建立和保证“小业主、大代建、授权与监督并行”的模式，有关方面各司其职，形成项目管理的合力。

我国的建筑市场，尤其是建筑管理市场，通过多年来的发展，已经形成了一定的规模，在人才储备、经验积累等方面已具备与国际接轨的部分条件。为此，作为现有的代建单位和即将进入代建领域的单位，将有以下几个发展方向：

（1）项目管理的品牌化经营——事务所与合伙制。从代建管理的工程实践中出现一批管理经验丰富、思路开阔、成绩卓越的职业项目经理，并形成相应的项目经理人市场，采用合伙制的形式，承接工程项目，实行专业化管理，并最终演化为国际通行的Agency-CM模式。

（2）专业化管理的综合——多功能管理咨询公司。代建单位通过自身努力，在工程建设和咨询方面具有先天优势，最终演变成国际化的多功能咨询公司，扮演Architect/Engineer的角色。

（3）真正的Risk-CM公司。代建单位通过资本积累、品牌担保，最终在政府非盈利性工程以及商业工程中成为专业的Risk-CM公司，通过承诺最大工程费用，实现风险与受益的直接挂钩。

（4）特许经营公司。代建单位与社会资本联合，利用自身管理优势，共同组建特许经营公司。实现管理的高端化（参与融、投资），管理的全程化（投资、建设、管理、运营的结合），获得特许经营利润。

1.2代建制实施过程中也存在问题

（1）代建人的法律地位不明确使代建制实施困难重重。

（2）代建取费标准过低损害了代建单位的积极性。

（3）高额的履约担保金降低了代建招标的竞争性。

2.1国外代建制的发展

国外大约在20世纪70—80年代兴起，产生的主要背景是：随着经济和技术的发展，工程规模越来越大，工程技术也日趋复杂，工程管理专业化的要求也越来越高。一般的工程项目业主难以胜任这样的管理工作，需要寻找一家专业化项目管理/工程咨询公司为其提供服务。对于政府投资的工程项目，由于业主缺位，更有需要采用这种型工程项目交易方式，以加强对工程项目实施阶段的管理。此外，政府投资工程项目实行这种方式之后，实现了建设管理和监督的分离，对防止工程建设领域的腐败也起到了积极的作用，因此，代建制在政府投资工程项目中应用更为广泛。

发达国家和地区政府投资项目的管理一般是以政府采购制度为基础。从各国政府投资项目管理的相关机构和法规来看，发达国家政府的政府投资项目大多数集中在非盈利性的公益性项目上，并对其实行严格的管理和监督。其特点是：

（1）完善的监督机制

发达国家政府投资项目要接受多方面的监督，有严格的监督管理体制。如美国政府投资项目要接受国会的监督、政府部门的监督和公众的监督。同时政府投资项目管理的透明度极高。任何人对于政府投资工程的实施过程都可具有知情权。严格的监督管理体制和极高的透明度保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。

（2）全面的政府投资项目管理法律体系

在国外政府投资项目管理的法律体系中，一个重要组成部分是政府采购的相关法律。国外政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。这是因为发达国家大都加入了WTO，按照《政府采购协议》的有关规定，发达国家的政府投资项目都遵守严格的政府采购制度。此外还有很多与政府投资项目有关的法律。美国各州对于政府投资项目都有许多法律法规的制约。如有的州法律在合同的签署方面，对公共部门有专门的要求：还有关于实行竞争性招标的要求，关于实行工程担保的要求、关于承包商选择的要求、关于分包的要求等等，都有相应的法律法规来规范。

（3）良好的代建市场环境国外的建筑市场

一般相对比较完善，有很多大型的工程承包公司，同时项目管理人才素质较高。

发达国家一般都有精通设计、招标、施工、管理、商务、法律且具有良好声誉的产业化的咨询专家队伍，同时对各项咨询工作和从业人员的职业道德有极其具体而严格的规范。而政府对于代建机构选择的规定也有利于竞争。一般通过招标选择承包商，有时还直接选择分包商。如美国的制度规定，一个工程至少由五家承包商承包建设。

（4）采用合理方法选择承包商

国外发达国家考虑到政府投资项目的特殊性，在承包商选择的方法上与私人项目不同。如美国国会在1971年以一项要求作为法律，即建筑师或工程师的服务采购必须基于资质评审法，采用经过协商的公平合理的价格补偿形式签订合同。该方法较低价招标方法在降低项目全生命周期成本、明确工作范围和建立良好的协作关系上有很大优势。美国佛罗里达州公共建筑采用此方法的管理费用仅为建筑成本的6．7％，而最低价招标法为13％。

2完善政府投资项目“代建制”

对政府投资项目实行“代建制”是国际上通行的做法，但我国在这方面的实践很晚，是从1993年开始的。

代建机构应以常设性的事业单位为主

从各地实践看，主要有以下两种方式：其一，组建常设的事业单位性质的建设管理机构，如深圳市建设工务局，安徽省公益性项目建设管理中心，珠海市政府投资建设工程管理中心。

其二，选择社会中介性质的项目管理公司。具体包括两种方式：一是组建常设的事业性质的建管机构，如武汉市通过招标选定了3家项目管理公司作为代建单位，上海市选定11家单位作为首批承担政府投资项目的工程管理公司；二是通过公开招标或招募方式选定代建单位，如北京市、重庆市通过公开招标方式择优选定社会中介性质的项目管理公司作为代建单位。

从各地实践看，实行政府投资项目代建制的地区（城市），绝大多数选择了组建常设性事业单位的方式。

按照“基本集中”和“抓大放小”的原则确定代建项目范围

常设性代建机构承接代建项目的范围，应该与该机构的规模相协调。但从各地实践看，不同地区代建机构承接代建项目的范围差异较大，而且界定不是很准确，如深圳市工务局负责“除规划国土、交通、水务、公安、教育五个系统外政府项目的组织协调和监督管理工作”，河北省社会公益项目建设管理中心负责“总投资500万元以上（含500万元）的省直培训、接待、技术业务用房、公共设施等社会公益性项目”建设期间的组织管理。为充分发挥代建机构在人才及管理经验等方面的优势，提高政府投资工程项目管理水平，我们建议，按照“基本集中”和“抓大放小”的原则确定代建项目范围

政府投资项目从政府投资资金来源和政府投资领域的角度来界定，是指运用政府财政预算资金和纳入预算理的各类专项建设资金（基金）以及借用金融组织贷款等，对公共基础设施、社会公益事业以及需要政府扶持发展的产业技术开发等领域进行的固定资产投资项目。目前我国每年的全社会固定资产投资为三万亿元，近年来随着实施积极的财政政策、扩大内需等政策措施，政府投资数额急剧增长，每年“政府投资项目”占到约10%，达3500亿元左右。

3结束语

“代建制”使项目治理技术、治理手段、治理思想更专业、更先进；政府不用组织相应的治理机构，能够有效地防止公务员队伍膨胀；通过市场的方式转移项目建设费用超支的风险。政府不介入具体的经济活动，既符合国际惯例，有利于维护正常的市场运行秩序，又可有效地杜绝公务人员产生腐败。因此，实行项目法人制、推广项目“代建制”是社会主义市场经济发展的必然要求，是政府投资项目建设治理体制改革的必然趋势。

参考文献

1、尹贻林，阎孝砚《政府投资项目代建制理论与实务》天津大学出版社，2006

2、《国务院关于投资体制改革的决定》

3、黄霆，申立银等．我国政府投资项目管理的现状分析．建筑经济．2005．1

4、黄加富.工程项目管理的现状分析和发展趋势［J］.浙江建筑，2007，(1)

5、尹贻林，阎孝砚《政府投资项目治理方式改革研究》南开大学出版社，2002