和谐社会治理论文

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[摘要]治理和善治是当代西方克服传统官僚制的危机而提出的政治理论和进行的政治实践。治理和善治理论的兴起既是全球化时代西方步入后工业社会行政管理变革的需要，也是西方传统文化和民主政治制度奠基和发展的现代结果。尽管善治体现了人类未来政治发展的方向，但缺乏社会发育并处于工业化和现代化进程的中国尚不具备善治的前提条件。当下中国应该在善治理论的观照下，以转变政府职能，提升政府能力为重点，加大政府治理，通过建设透明廉洁政府、服务效能政府、责任权威政府、民主法治政府，培育协作型的公民社会来构建社会主义和谐社会。[关键词]治理；善治；政府职能；政府能力；和谐社会今天的中国正进入经济发展的关键阶段，同时也进入了社会发展的高风险期。如何应对日益严峻的全球问题的挑战，化解国内社会转型期所积聚和引发的种种危机和风险，进而构建社会主义和谐社会，是中国治理的核心和目标。西方治理和善治理论的引入和传播无疑带给我们启示，同时也引发我们思考：善治理论是不是代表着人类未来政治发展的方向？当下的中国能否按照善治理论进行治理？中国该以怎样的治理方式来构建社会主义和谐社会？本文将从分析治理和善治理论兴起的原因入手，通过对比中西历史背景和现实状况的差异来努力探讨并回答这些问题。一、“治理”与“善治”的西方语境在20世纪，官僚制以其形式合理性和技术化的设计在西方取得了极大的成功。它克服了资本主义建立初期“政党分赃制”所造成的政府动荡和低效，适应了专业化的工业生产对专业化的政府职能所提出的要求，成为社会中占支配地位的一种组织体系和管理方式。然而，随着西方社会向后工业社会的转型，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出来。70年代西方就提出了“政府再造”的行政改革，90年代以来，为应对全球性问题的挑战，弥补市场和政府的不足，克服传统垂直型、单向度的国家统治方式的不适应，照顾公民直接参与的民主需求，“治理”与“善治”理论在西方风起盛行。治理的基本含义是指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理倡导主体的多元化，是政府与社会之间的双向上下互动、相互影响的管理过程。治理理论的目标取向是可以避免“无效治理”的“善治”，概括地讲，就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[1](P8-9)善治的基本要素有十个：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等。[2]（P16）这些要素的实现程度越高，善治就越有可能。治理、善治不仅引起了学者的兴趣，也为政治家和政治组织所关注。以克林顿、布莱尔、施罗德、若斯潘等人为代表的“第三条道路”或“新中派”明确地提出“少一些统治，多一些治理”的口号，并把它当作其新的政治目标。可以说，“西方治理与善治制度的实践是对公共领域的危机或民主政治衰败做出的拯救性回应。”［3］（P60）二、西方“治理”与“善治”的历史积淀治理和善治理论的兴起既是全球化时代西方步入后工业社会行政管理变革的需要，也是西方传统文化和民主政治制度奠基和发展的现代结果。众所周知，西方早在古希腊时期就已经奠定了自由、平等、民主的基调，经过启蒙运动和资产阶级革命，“主权在民”等一系列民主观念已深入人心。西方强调个人主义和个人自由，认为“个人主义的基本特点，就是把个人‘当作’人来尊重，也就是承认在他自己的范围内，纵然这个范围可能被限制得很狭窄，他的观点和爱好是至高无上的，也就是相信人应能发展自己个人的天赋和爱好。”[4]（P21）个人主义基础上发展而来的自由主义“作为一个独立的思想体系，它最初形成于17世纪的英国，并且一直是资本主义世界中占统治地位的思想体系、核心价值观念和意识形态，扮演者资本主义制度的设计师与辩护人的角色。”[5]（P58-59）自由主义在政治设计上划分“群己权界”，在设定“私人领域”与“公共领域”范围时，确立了自由优先的原则，并将它视为个人幸福的条件和社会发展的前提；主张“有限政府”以“防止罪恶”，倡导民主政治和宽容、妥协精神，相信不同意见之间“可以通过讨论，通过交换要求和建议，通过谈判、调整和妥协，找到解决问题的办法。”[6]（P817）自由主义将政治设计进一步转向政治体系和政治制度的构建上，贯彻了结构分化原则、代议制民主政治原则、法治主义原则和权力制衡原则。自由主义和个人主义的贡献在于：既完善了西方的民主制度，建构了西方现代国家，同时也推动和发展了公民社会。这样，就使西方公民社会与国家处在了一种相互制约、相互推动的良性建构的关系中。“公民社会始终标志着从生产和交往中发展起来的社会组织。”[7]（P41）在西方，公民社会是多个利益集团和自治组织的汇总。公民社会从形成之初就是作为制衡国家的力量而存在，完备的资本主义市场所内在要求的平等、自由、竞争精神不断充实着每个公民并滋养培育出有利于公民自治的公共理性。公民自愿结成各种各样的组织，其目的就是通过这样的组织表达自己的利益诉求，增大与政府讨价还价的力量，并防止国家利维坦对公民私域的侵害和干预。因为西方资本主义在发展之初就尊崇“自由主义”，认为政府作为市场的守夜人，“管得最少的政府就是最好的政府”，尽管后来的“凯恩斯主义”强调了政府对市场的干预，但直至今天，反对国家对市场的过多干预已经成为自由资本主义的普遍信条。可以说，公民社会在与国家的长期博弈中已经获得了足够的自治权力，积累了相当丰富的自治经验。正因为如此，西方国家在行政膨胀、削减福利、减轻财政负担的今天，强调个人责任和多主体治理不仅有其现实难题，当然更不缺少历史传统的积淀和现实的自治的实践。三、中国治理的历史屏障与现实选择中国传统社会文化的沉疴和历史惯性阻碍了民主的生长与社会的发育。传统中国是一个封建专制的王权社会，历史上从来没有明确划分公域与私域的理念和实践。长达千年的封建专制将臣民牢牢地掌控在王权之中，整个社会被“家天下”的国家所吞噬。国家的各级行政机构垄断了各种资源的直接支配权，而且几乎对全部社会生活实行着严格而全面的控制，从而形成了一个高度中央集权的官僚制帝国。尽管中央政府的权力只达县一级，但民间社会在王权和绅权的干预下，形成了组织规模狭小、组织结构类似、彼此不相联系的“蜂窝状结构”。它们“事实上也主要是起着政府职能的延伸作用。”[8]（P266）尽管在中国也有“民为贵，社稷次之，君为轻”等民本思想，但它们主要是少数哲学家和个别贤明君主的政治思想。中国自古崇权威，重人伦，把对生活的憧憬、社会的希望和对不公正境遇的改善都寄托在清官和明君身上。独尊儒术对于维护历代的封建统治和社会秩序起到了相当重要的作用，但另一方面却阻断了民主意识和自治实践的发育，造成了中国民主基础天然性的缺失。及至封建帝制的废除和封建社会的崩溃，随着“德先生”和“赛先生”的传播，西方列强的入侵与蚕食、军阀割据与混战，使得民间社会力量活跃。后来的国民党政府实行法西斯的独裁统治，竭力限制和镇压社会团体及其活动，但国民党政府的制裁和镇压却在社会力量的反弹中最终走向了终结。1949年后，中国建立起一个全能主义的国家政权。国家政权通过意识形态、组织结构、干部队伍以及有效的政治动员，实现了对经济和各种社会资源全面垄断。政府与社会高度合一，政府逐渐建立起了对社会的全面控制，将社会纳入到政府的权力体系之下。从20世纪50年代中期开始，这种强政府与弱社会关系模式逐步变得不适应社会的发展，两者的矛盾日益突出。在60-70年代，虽然政府与社会之间、中央与地方之间也多次进行过权力关系的调整，但问题始终不能得到解决。20世纪70年代末，中国开始了经济体制改革。随着计划经济向市场经济转变，多种所有制并存的局面激发了经济的快速发展。与此同时，政治体制改革也发生了巨大的变革。经过近三十年的努力，中国取得了令世人瞩目的成就，“中国模式”得到了世界范围的普遍赞誉与认同。但也应该清醒地看到，作为世界上少有的超大后发型国家，中国仍然是一个落后的社会主义国家。由于中国现在正处在全球化与现代化、工业化相互交织的复杂过程中，且经济转轨和社会转型都尚未完成，这就决定了中国在借鉴和学习西方先进理念与经验时，也必须注意到中国独有情境中选择管理模式与方法的双重性因素。一方面，随着中国改革开放的深入，市场经济体制得以初步建立并逐步得到了发展，法治观念已经深入人心，市场经济的公平竞争促进了民主意识的觉醒和自治能力的加强，公民参与政治社会文化事务的热情与积极性得到提升，实际参与的力度、参与的方式和途径都发生了较大的变化。产权多元化和经济市场化促进了国家与社会、政治与经济的分化。非政府组织得到发展，并开始在社会公共领域独立承担或与政府合作承担相当一部分社会服务的功能。可以说，“中国的公民社会正在形成和发育过程之中。尽管公民社会的发育程度还不高，但公民社会的各种主要特征已经开始逐渐显现出来。”[9]（P186）另一方面，我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展水平还很低，市场经济体制还不完善，市场经济运行还很不规范。市场经济所要求的法制保障和思想道德体系的支撑尚未完全形成，现有的政治制度还有待进一步完善，依法行政、依法治国任重而道远。非政府组织在当代中国的政治参与度还不是很高，开展公益活动的能力十分有限。这就意味着以非政府组织为主要载体的公民社会还处于“生存弱势期”。[10]（P18）国家与社会之间远未形成良性的互动机制，在非政府组织对国家政治发展施加影响的同时，国家的相关政策和制度安排也制约了非政府组织的功能实现。由此可见，处于后工业社会的西方“治理”理论中所要求的政府、市场和公民社会平衡协动的三大治理支柱在中国并没有形成。换言之，目前的中国尚不具备多元治理的客观前提。但是，这并不意味着中国必须要退守到国家“全能主义”。由于社会分化、分工细化和社会事务的急剧膨胀呈现出加速度的态势，无论怎样扩展政府机构和政府职能，都无法满足社会公共管理的需求。况且，庞大的政府机构是国家财力无法支撑的，官僚体制也日渐成为政治正常运转的赘瘤。可以预见，在实现现代化并向后工业化迈进的过程中，社会的复杂性程度将进一步提高，在这种情况下，政府统管社会的治理方式更显得不可能。所以，“非政府组织的再度兴盛，意味着人类正在探索一种具有更多灵活性的社会治理方式。如果说工业社会早期的社会自治力量是对政府治理行为的补充，那么，在20世纪后期新兴的非政府组织与政府之间却是一种平等互动的关系。”[11]（P32）这种治理不再是以政府为中心而由社会自治力量为辅助的治理，而是政府与社会自治力量的合作治理。正是从这个意义上讲，善治体现了人类未来政治发展的方向。可以肯定的是，中国经过工业化、现代化的过程，也必然会走向后工业化之路。在公共治理方面，中国也必然向着民主多元、平等协作的理想治理模式努力。但客观地讲，这是一个漫长的艰难的过程。在目前中国市场不成熟和公民社会初步发育阶段，决定了政府做为社会治理的第一主体具有不可替代的主导作用。东亚的发展经验一再证明：权威政府的主导是实现现代化和工业化的基本保证。拉美经济发展所遭遇的困难也表明，不适合当地大多数民众需求的“善治”最终也会流于失败。因此，处在社会发展历史拐点之上的中国，最为关键和重要的就是加强政府治理，提升政府权威和政府能力，这也是解决当前中国社会面临一系列严重问题的症结所在。国内许多学者主张依照治理与善治实行政府限权、放权，这“在改革的一定阶段对于打破全能主义政府体制、结束计划经济，的确具有一种矫枉过正的启蒙性的积极意义。但是总的看，是偏离中国转型期的现实国情的，其结果可能弊大于利。”[12]（P114）它既忽视了中西现在所处的不同历史方位，也忽略了中国传统社会文化的积淀和历史惯性，更是抛开了当代中国的现实情境和主要任务，这一“应然”与“实然”的错位与脱节，是理想主义热切希冀后发中国追赶西方的“急性病”的主要表征。它不利于当下中国社会问题的思考和解决。相反，在中国这样一个超大型且正处于现代化和工业化进程中的后发展国家，如果按照后工业时代西方追求的“治理”理论端直指导正在进行工业化的中国实践，面对计划体制积存的老问题和市场经济所引发的新矛盾，面对分化程度较高而组织化程度还很低的公民社会，政府为甩包袱而过多放权、过度收缩职能范围，这样非但达不到多元协动治理的效果，反而会造成更大的治理真空，有可能加剧矛盾，引发更多更严重的社会问题。四、构建和谐社会的政府治理中西当代不同的境遇，决定了中国治理必有其中国特色的一面。在全球化深刻的影响下，在构建和谐社会的过程中，当下的中国应在善治理论的观照下，立足于政府职能转变和政府能力提升，在政府治理的推动下，走向善治。为此，政府必先要构建现代国家形态，建立和完善现代国家制度，为实现善治与和谐搭建最基础的制度平台。政府必须通过自身治理促进和规范市场与社会，把构建现代政府与培育公民社会有机结合起来。1、加强廉政建设，提高自治能力，建设廉洁、透明政府。廉洁是人们对于政府道德的基本要求，是政府及其正当性的根基。只有一个廉洁的政府才能履行好维护社会公正的责任，促进机会均等，保障公民自由权利。而腐败是构建和谐社会的大敌，“政治腐败的直接结果损及政治的结构功能，削弱政府的行政管理能力，损及政府的形象、合法性及其权威，破坏公民对国家的认同感和向心力，造成社会秩序混乱，引起社会成员对政府的强烈不满，从而导致政治不稳定。”[13]（P411）在经济全球化的背景下，政府廉洁与否还直接关系到国家竞争力和国际影响力。因此，建设廉洁政府意义重大。廉洁与透明是相辅相成的。建设廉洁政府的关键就在于建设透明政府。在透明政府中，公众有权知道政府在做什么，政府为什么要这样做以及政府是怎么做的。透明政府要求政府组织透明、政府决策透明和行政行为透明。公众明确了政府机关的设置体系、职能分工以及工作人员的职权范围，他们的监督就会减少政府机关工作人员滥用权利、机构之间争夺权力和相互扯皮的现象；政府决策透明最重要的是政府决策过程公开和结果公开。政府所有的规定、决定必须公之于众，而且制定的过程必须接受公众的参与和监督，使决策公开化、民主化，实现决策的合理化、科学化；政府行政行为公开便于公众参与和监督，激发公众对政治的参与热情，便于行政相对人获取来自行政部门或司法机关的法律救助。世界银行在评价政府透明性的作用时指出：透明增加了市场信息的有效性和精确性，降低了交易成本，政治与公共管理有助于减少腐败，有助于增加公民参与决策的机会，从而提高了决策的民主合法性。[14]（p29-36）面对反腐工作的重任，中国政府必须通过制度创新，通过建设法治政府和透明政府来推动政府廉洁。为此，首先要发扬人民民主，实行自由而公正的选举，建立分权制衡的权力运行机制，推动宪政法治建设。其次要作到政务公开，使监督贯穿于权力运行的全过程，从机制上防止“暗箱操作”。再次要依法保障新闻独立和自由；建设一个强大而活跃的公民社会；促进私人部门的健康发展和正当竞争，形成全方位的监督制约机制。最后加强政务员和专业化公务员队伍的建设，使他们诚实尽职，守法奉公。2、促进职能转变，提高行政能力，建设服务、效能政府。简言之，政府职能就是政府的职责和功能，它包括政治职能、经济职能和社会管理职能。“任何社会的存续，都有赖于政府有机统一这三方面的职能，形成合理的职能运行逻辑。”[15]（P24）在非市场经济社会中，由于分工不发达，人们以分散方式从事生产并自给自足，无法形成把社会个体联结在一起的经济纽带，因此社会秩序的形成不可能依靠经济的力量，而只能依靠超经济的政治强力和意识形态的作用去整合分散的个体。在市场经济社会中，分工的实现和发展造成了社会个体之间的高度依赖性，任何个体都离不开社会而存在，无论是经济活动还是人际关系，都实现了高度的社会化。于是，分工与交换造就了把社会个体联结起来的经济纽带，进而使经济活动在很大程度上获得了以往只由政治活动起主要作用的社会整合功能。更为重要的是，这种变化为过去那种单元板结的同质性社会解体提供了条件，政府更多地指向政治领域的倾向及其政治领域对于其他领域的强势地位开始相对弱化，经济社会管理职能不再简单地依附和从属于政治活动而得到不断的孕育和成长。[16]由此可见，中国政府职能从改革前的以政治职能为轴心整合经济与社会职能，经过改革推动的以经济职能为轴心整合政治与社会管理职能，转变为现在正在展开的以社会管理职能为轴心整合经济与政治职能是经济形态更替推动社会结构变迁的必然逻辑。正因为如此，树立科学发展观、构建社会主义和谐社会便成为我们党和政府顺应时展潮流、满足人民要求而选择的不二路径。市场经济条件下政府的职责和功能主要就是弥补市场经济缺陷。政府通过反垄断、提供公共物品、治理环境污染、调节收入分配、调节社会总需求与总供给来克服“市场失灵”。但时至今日，我国政府在行使职能过程中一定程度地存在着越位、缺位和错位的问题。越位就是政府直接管理经济事务；缺位就是政府公共服务功能没有充分发挥；错位就是政府微观事务繁忙、宏观统筹不力。这自然与政府主导参与型的改革发展思路有关，但“把由计划经济向市场经济过渡条件下的特殊情况当作一种常规，必然带来一系列消极后果。”[9]（P110）解决这“三位”问题的根本途径，就是要使政府把制定和运用政策作为自己的主要职能，把政府的注意力转到主要为社会和市场主体服务以及创造良好发展环境上来，充分发挥政策在管理经济和服务社会方面的重要作用，促进经济和社会的全面发展。这也就意味着，政府向社会适度让权，国家在加强自主能力的同时，也要加强大社会的构建。在经济方面，政府的责任是“平衡器”和“调控杆”。政府要维护市场公平竞争、严禁地方分割和部门保护。政府的责任是“发动机”和“助推器”。政府必须通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境。3、整合社会利益，维护社会公平，建设责任、权威政府。改革过程是利益产生分殊的过程。利益分化是市场经济的自然现象和必然后果，但这并不是改革的目的。我们的改革为的是保障最广大人民的根本利益，最终要实现人民的共同富裕。成功的改革是利益调整和利益均衡的过程客观地讲，经过20多年的改革开放，传统的不公平的平均主义的利益分配与协调机制被打破，而新的公平合理的利益分配与协调机制尚未完全建立起来。快速的社会转型与缓慢的利益分配与协调机制形成过程之间的矛盾可以说是当前中国社会许多问题产生的重要原因。改革初期不平衡的发展促进了中国经济的增长，但到了90年代，随着社会主义市场经济迅速发展，这种不平衡发展战略造成的后果与市场经济的某些负面效应相结合，更加导致了利益分化的加剧。当前，中国社会广泛而深刻的利益分化表现出如下特征：从利益平均化到利益多极化、从利益依赖性到利益独立性、从利益稳定性到利益多变性。[17](PP124-126)社会经济的发展使大部分人民都成为受益者，但是不同个人或不同社会群体的受益程度有很大差别，同时原有的利益结构、利益主体和利益类型也发生着显著变化，新的利益群体、利益阶层和利益集团不断增生。利益部门化、集团化的趋势越来越明显。权势分利集团也随之产生。“权势分利集团就是权力与商业利益相结合的产物。”“这些权势分利集团具有浓厚的寡头色彩，他们排斥民间力量参与竞争，妨碍市场要素自由流动，依托权力无节制强化其寡头垄断地位。”[18]比如近几年，中国的电力、交通、电信、能源等垄断行业因长期盘踞公共资源高地并独占利润，把相当一部分应当归社会共享的成果变成部门利益，享受过高的收入和过高的福利；国企改制的过程中，以合法形式“瓜分”国有资产的极少数高层管理人成为当今中国的新权贵；而与此同时广大人民的利益却遭受到极大的损害。能否有效地进行利益整合和利益再分配，以减少社会风险、消除社会冲突和社会动荡的潜在因素直接决定着改革的方向和前途。哈罗德·拉斯韦尔曾著书阐述，政治就是谁得到什么、何时以及如何得到的问题。戴维·伊斯顿认为，政治系统与它所处环境中的其他系统的不同之处就在于:一个政治系统可以通过互动为一个社会权威性地分配价值。[19](P26)而分配是否公正必然直接影响到政治合法性问题。因此，执掌公权并作为公益的唯一代表，政府首要责任就是维持社会公平。社会公平是协调社会矛盾与冲突的基本准则，是一个社会凝聚力、向心力和感召力的重要源泉，它意味着社会利益在全体社会成员之间平等而合理的分配。社会正义是社会良性运行的重要因素，是评价社会制度的一种道德标准，被看作社会制度的首要价值，它在相当大程度上意味着对弱者的扶助和关怀。为实现社会公正，政府必须承担补偿义务，通过提供公共物品和公共服务的方式，调整利益、重新分配价值或社会资源，以超越市场形式正义与丛林法则，弥补和改变市场对偶然性因素的无视与利用；通过政治作为，改善人与人的相互对待方式。唯如此，才能弥合利益差别过大所造成的社会分歧，使整个社会的利益分配维持在既能激励竞争又能保障正常生活的均衡状态，使社会不至于在两极分化当中发生断裂。从整个国际经验和教训看，社会结构的不公正不利于民主政治的发展。无论是拉美、非洲还是世界上的其他地方，政治专制与社会动荡几乎总是与社会不公正相伴相随。由此可见，在利益分化和利益冲突不可避免的条件下,维护公民普遍安全和社会秩序，有赖于一个能实现社会公正的良好政府。在人民民主专政的社会主义中国，更应当坚持社会公平、政治正义的价值取向，要把建立公平合理的利益分配机制作为现阶段的重要目标之一。政府要理顺分配关系，解决社会公平的“核心问题”，力争在缩小地区差距，控制贫富悬殊，遏制权势分利集团的形成，解决就业难题，加大对于弱势群体的救助，畅通利益诉求渠道、及时化解社会矛盾，加快完善社会保障体系和福利制度等方面更有所为。当然，利益整合与利益调节需要中央政府的权威。市场经济只有在中央“一盘棋”的运筹帷幄中，宏观调控的优势才能得以发挥。中央权威弱化必然导致地区主义盛行、市场运行畸变、利益分配不公加剧、国家和人民利益受损，全国产业整体布局失衡。接连发生的“江苏铁本”、“内蒙二电”等无视中央政府的事件不断证明：建设权威政府是当前中国治理的客观要求，也是贯彻科学发展观的根本保证。4、发展社会主义民主，实施依法治国，建设民主、法治政府。民主从根本上说首先是一种政治制度，其理念是主权在民，人民是国家的主人。民主政治要求遵循公正、合理、普遍、透明的预定程序，坚持少数服从多数的决策原则以及对少数的尊重与保护，实行权力的合理分工与有效制约机制；不同的甚至相互对立的价值追求及利益主张均可以得到充分表达和平衡，各种不满、怀疑和对抗都应该消化在民主过程之中并保持在一种秩序的范围之内，各种利益冲突与争执都应该通过民主机制得以和平解决。法治是一个具有丰富内涵的概念。在理念层面上，法治主要是指一种统治和管理国家的理论、思想和学说；在制度层面上，法治主要是指一种在法律基础上建立或形成的概括了法律制度、程度和规范的各项原则；在运作层面上，法治则主要是一种法律秩序和法律实现的过程及状态。在法治社会，公民与生俱来的权利和自由不受非法剥夺；国家机关的职权范围都处在法律的有效监督和制约之下；各政治主体依照法定的规则和程序行使政治权力，法律是一切社会主体的最根本行为准则。同时，各种错综复杂的利益关系都通过具有普遍性、稳定性、强制性的法律规范予以有效地调整，各种社会资源和利益都通过法律机制予以公正、合理分配，权力的失控通过法律途径加以矫正，受侵害的权利也通过法律途径获得救济。民主是政治文明的核心，是社会文明进步的一个重要标志。社会主义民主是全体人民当家作主、享有管理国家和社会事务权利的一种国家制度，是全体人民共同享有的历史上最广泛和最高类型的民主。建立高度的社会主义民主，是社会主义的本质要求，也是社会主义和谐社会的基本特征和重要保证。我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，充分调动广大人民群众建设社会主义的积极性、创造性，依法保障人民当家作主、管理国家和社会事务的民主权利，维护人民的合法权益，解决各种纠纷和矛盾，才能使我国社会的各个领域、各个部分之间保持相对稳定、相对协调的和谐状态，才能实现建设社会主义和谐社会的理想和目标。没有民主就没有社会主义，也就没有社会主义的和谐社会；没有法治，社会主义和谐社会也难以保障。因此，同志在论述社会主义和谐社会的本质特征时，把民主法治放在首要位置，是有其深刻意义的。法治政府是现代化市场经济和民主政治的重要保障，是向市场经济和民主政治过渡的国家必须尽快解决的重大现实课题。20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的确立，我国开始推进法治政府进程，但由于受到“官本位”思想的影响，政府管理中仍然存在某些程度的人治现象。为此，政府必须树立行政法治的观念，健全依法行政的法律规范，完善行政法治的程序，创新公共权力监督机制。通过加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。也只有在依法治国方略的指导下，才能给党的组织制度注入新的活力，随着党的领导方式和治政方式的改善，党内民主制度的扩大和健全，宪政制度的民主性功能就会逐渐得到落实。5、确认公民身份，养成公共精神，培育协作型的公民社会。西方传统观念上的公民社会始终是以抗衡国家权力扩张的对立力量而存在。他们认为，强大的公民社会的存在，可以有效地制约国家和政府的权力运作，保护个人免受过于强大的国家权力的侵害，防止独裁政治的出现，是促进和实现政治民主化的有效途径。其实，在公民社会与国家的关系上，除了这种对立型外，还有限制型、协作型和公民社会引导型。其中协作型认为，公民社会作为国家和社会之间的一种媒介物或双向传送带，决定着单个公民和正式的政治制度之间的关系，因而发挥着潜在的关键作用。一个活跃的公民社会，可以通过传送民众中各个不同部分的需要和表达他们的利益而有利于改善民主政体的运作[20]（P251）全球化进程加快引发社会和日常生活领域中的巨大变化客观要求我们要超越“二元对立”，重塑国家与社会的新型良性互动关系。在当代中国，既要建设保障社会全面发展的强政府，又要培育协助政府治理的大社会。公民社会是强大的政府和负责人的个人之间获得平衡的中介，它可以为个人的成功提供更多的机会，没有繁荣的公民社会，个人的价值就不可能得到充分的实现。“社会如果软弱无力，权力和收益就会流向少数人而不是多数人。”[21]（P19-20）社会民间组织不仅能够动员和集中大量的社会力量和资源来参与国家建设，而且它在政府作用力相对薄弱的领域中拥有很大的能量，能够帮助政府解决一些容易被忽视的边缘性问题，推动社会广泛关注和帮助在经济和社会发展中的弱势群体和贫困地区，这对于缩小贫富差距、实现共同富裕，维护社会稳定，推动社会改革的顺利进行，将起到不可或缺的作用。对于处在工业化和现代化进程中的超大型后发展的中国来说，只有确定公民社会之间良好的的伙伴关系，即政府引导、扶持和培育公民社会，公民社会合法、自律、有序地在发挥作用的领域承担政府无法替代的功能，才会使政府职能实现转变，使公民社会的作用得到充分的发挥。培育公民社会，首先要确认公民身份。相对于其他社会身份而言，公民身份更能够满足人类的根本政治需要，“赋予一个人公民身份意味着这个人为整个共同体接纳，承认他对共同体的贡献，同时也承认他的个体自主性格。”[22](P7)作为政治共同体成员的公民，每个人都应该得到政治共同体的同等对待。公民身份的存在，意味着作为个体的公民在为政治共同体履行义务的同时，有资格要求政治共同体对他承担责任，使他能够享受社会合作带来的好处。这样，对于政府来说，就需要切实通过宪政建设，建立一个法律和规则体系，依法保护公民的言论自由、结社自由等基本自由，取消对民间组织活动的各种不合理限制，为公民社会发展壮大提供法律保障。培育公民社会，还要积极培养公民意识和公共精神。公民社会的催生和发育既离不开市场经济发展的胚胎，也不能缺少社会公共精神的营养与滋润。一个健康运转的公民社会需要公共精神来维系。公共精神是社会成员在理性引导下形成的一种尊重其他个体的存在、并愿致力于公共生活改善和公共秩序建设的价值取向。它产生着信任，培养着公共参与的能力。公共精神体现了一个社会的开放性和宽容性，它促成了社会成员集体行动的自觉性，弥合了社会内部分歧，进而避免了诱发冲突与矛盾的可能。在现代社会，公共精神既要从市场经济交往与实践中培养和习得，又要通过制度安排和社会机制加以引导和弘扬。对于政府而言，一方面要加强以社会主义精神文明为特征的中国特色社会主义文化建设，通过思想道德建设和科学文化建设，造就具有共同理想和信念的现代的社会主义公民；另一方面要践行公共服务的理念，在公共事务上尊重公民的基本权利，积极动员与吸纳最广泛的社会公众参与到公共行政过程中，在开放性参与、商谈、对话与论争中培育和弘扬公共精神。培育公民社会，最重要的是要从政策上给予扶持并加以落实。随着市场经济和民主政治的发展，中国公民社会的迅速崛起已是不争的事实，它对中国的政治生活、经济生活和社会生活产生日益重大的影响。但基于历史传统和政治体制的原因，中国公民社会同时也面临着来自其制度环境的许多问题和困难。为了促使正在兴起的中国公民社会更加健康有序地发展，政府应当在深刻认识公民社会发展规律的基础上，进一步转变对公民社会的态度，对公民社会给以正确的定位和合理的分类，加紧修订和完善关于民间组织的法律、规章和政策，从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面对民间组织既积极支持、热情帮助，又正确引导、合理规范，营造一个有利于公民社会健康成长的制度环境，使公民社会更好地与政府合作，齐心协力建设一个民主、公平、善治、宽容的和谐社会。参考文献：[1]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．[2]何增科．治理、善治与中国政治发展[J]．中共福建省委党校学报，2002，(3)．[3]孔繁斌．治理与善治制度移植：中国选择的逻辑［J］．马克思主义与现实，2003，(3)．[4][英]弗里德里希·奥古斯特·哈耶克．通往奴役之路[M]．北京：中国社会科学出版社，1997．[5]袁祖社．权力与自由[M]．北京：中国社会科学出版社，2003．[6][美]乔治·霍兰·萨拜因．政治学说史（下）[M]．商务图书馆，1986．[7]马克斯恩格斯全集，第1卷[M]．北京：人民出版社，1972．[8]杨宏山．当代中国政治关系[M]．北京：经济日报出版社，2002．[9]王长江．中国政治文明事业下的执政党能力建设[M]．上海：上海人民出版社，2005．[10]吴志成．中国公民社会：现在与未来［J］．马克思主义与现实，2006（3）．[11]张康之．走向合作治理的历史进程［J］．湖南社会科学，2006，（4）．[12]王振亚．超越二元对立：公民权利与政府权力新型关系探析［J］．陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2005，（6）．[13]陈振明．政治学[M]．中国社会科学出版社，2004．[14]WordBank(1994)．Governance：theWorldBank’sExperience．[15]林尚立．创造治理：民间组织与公共服务型政府[J]．学术月刊，2006，5．[16]蒋京议．在社会结构变迁中转变政府职能[EB/OL]/NewsInfo.asp?NewsID=94622，2006-8-24/2006-10-8．[17]桑玉成．利益分化的政治时代[M]．上海：学林出版社，2002．[18]刘军宁．让利益与利益相竞争[EB/OL]/NewsInfo.asp?NewsID=96744，2006-10-13/2006-10-13．[19][美]戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析[M]．北京：华夏出版社，1999．[20]郑伟．全球化与第三条道路［M］．长沙：湖南人民出版社，2003．[21][英]托尼·布莱尔．“第三条道路：新世纪的政治”，陈林、林德山主编．《第三条道路-----世纪之交的西方政治变革》［M］．北京：当代世界出版社，2000．[22][英]齐斯·佛克．公民身份[M]．黄俊龙（译）台北：巨流图书公司，2003．