城市治理分析维度论文

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[摘要]城市治理中的利益相关者众多而繁杂,如何按照城市治理的要求进行系统的梳理就是本文的任务。城

市治理主体作为一个包容性的体系,众多的利益相关者按照参与的目的和动机,从组织形式上可以归结

为三类利益主体:政府部门、私营部门和非营利组织。本文进而提出了城市治理主体的利益定位、利益

关系、利益互动三个分析维度,以此作为分析城市治理中伙伴关系运行机制的指南。

[关键词]利益相关者;城市治理;分析维度;伙伴关系

[Abstract]urbangovernanceintheinterestsofmanystakeholdersandcomplex,howurbangovernanceinaccordancewiththerequirementsofthecardingsystemisthetaskofthisarticle.City

Managementofthemaincityasaninclusivesystem,themanystakeholdersinvolvedinaccordancewiththelunwen114purposeandmotives,fromanorganizationalformcanbeattributed

Themaininterestforthethreecategories:governmentdepartments,privatesectorandnon-profitorganizations.Inthispaper,thenputforwardtheinterestsofthemainurbangovernancepositioning,theinterestsof

Relations,theinterestsoftheinteractiveanalysisofthreedimensions,asanalysisofurbangovernanceoperatingmechanisminpartnershipguidelines.

[Keywords]stakeholders;urbangovernance;analysisdimension;partnership

治理的核心在于构建多主体之间相关利益的分配和调整机制,每个主体的考量和行为都是基于特定的利益需求之上。作为多中心治理的一种形式,城市治理中的利益相关者就成为分析城市治理的关键因素。

在多元利益主体的整合中、在利益分配或再分配过程中,由于利益主体的多元化、利益需求的多样性以及满足利益需求的各种资源的稀缺性和有限性,不同利益主体的自身利益偏好与其他利益主体难免发生冲突。城市治理的关键就是分析不同主体的利益诉求和利益实现机制的差别,寻求利益主体的利益整合机制,也就是城市治理的运行机制。梳理城市中的众多利益主体、辨析城市治理中的治理体系的分析维度、寻求城市治理的运行机制,正是本文的研究目的所在。

一、城市利益相关者的识别

城市治理中的基本原则就是利益相关者参与城市规划和管理过程中的讨论、协商以及决策和执行。所谓城市中的利益相关者就是在城市规划、管理过程中,由于重大利益影响而以一种或多种方式参与其中的人、团体和组织。城市治理中利益相关者的观点、信息、专业技术和要求的有效表达对城市事务管理的优先有重大影响。或者说,每个利益相关者的参与都是和其角色联系在一起的。以全球城市可持续发展项目(联合国人居署的一个环保项目)为例,城市中的利益相关者可以分为几个范畴:利益受到环境问题或环境战略和行动计划影响的人,以及行为能够对环境观点产生重要影响的人;能够控制与环境观点和管理相关的管理工具的人;为环境观点或发展战略和行动计划提供相关信息的人。就具体项目来说,利益相关者更多的是以种机构、组织的形式呈现出来。就城市治理的发展来说,城市中的利益相关者纷繁复杂、形式多样如此繁的利益相关者,导致城市治理中有一个重要任务必须明确:如何有效地识别和动员利益相关者的参与,是市治理成功与否的重要因素。在城市治理过程中,对利益相关者的识别是一个动态的过程。上面所罗列的只是一个初步的、笼统的提要。随着城市具体问题的变化,这些还会发生变化,可能有的利益主体并没有参加,有的利益主体在过程中会退出。就治理的含义来讲,不同的利益主体的参与过程是一个不断调适的过程,城市治理主体是一个包容性的体系,但并不意味着每个人、每个机构都可以充当其中的利益相关者。利益相关者涉及到的“利益”有着不同的程度,这些程度标志着不同利益相关者的差别,在识别时可以进行如下的追问:

*他们被城市治理问题影响的意义有多大?

*他们的行为在多大程度上影响了城市治理活动?

*他们关于相关问题的知识、专业技术和信息是什么?

*他们与之相关问题的责任和权力是什么?

*他们如何履行权力和控制工具?

*在他们的团体中的他们的利益是如何被代表的?

只有对这些问题进行充分的考虑,才能建立城市中充分的利益表达机制,各个利益相关者的要求才能够显现出来。这样一个机制的建立,除了依靠城市中的正式制度的规定,如宪法、法律、法规的规定,还依赖于些相关的利益相关者之间非正式的约定,这主要表现为利益相关者之间自组织的程度。

二、城市治理主体与治理体系

对城市治理概念的认定,体现了行政学理论发展在现代城市管理中的应用和反响。无论是新公共管理还是新公共服务理论,都主张把管理与竞争、赋权与绩效审核有效地结合起来,强调多主体的参与,赋予每个参与公共事务管理的自主决定权以及自主开展活动的空间。强调多种方式的参与,突出了公共管理手段与主体的相应性,各个主体可以在自己的活动范围内,根据自身特点自主设定目标和行为方式。强调绩效审核,又突出了对于各自职责的规范和约束,绩效把决策和执行、行为和结果联系起来。因此,城市治理中各个主体就是在赋权的基础上,根据自身的利益需求参与到城市中的利益整合过程中。如何将众多的利益相关者进行归类分析,为城市治理研究提供一个简约的框架,是理论研究所必需的。利益相关者的行为是目的和手段的统一,就目的来讲可简单分为公益和私益,就手段来讲可简单分为强制性手段和志愿性手段两类。这样按照目的性和手段性相统一的原则,借用学者的研究成果,可将人们行为分为四类:即强制性公益、强制性私益、志愿性公益、志愿性私益四种形式,这样就可以相应地将利益相关者的行为进行区分。这种划分只是为了表明社会目的———手段的组合与社会组织分类的关系,现实中,公益与私益、强制与愿之间并没有截然的界限,更多地表现为一种逐渐演变的谱系变化,这也是符合现实生活复杂性的。强制性私益是通过强权手段来为个人谋取私人利益的行为,它的表现如政府官员以权谋私、黑社会组织以黑道敛财等,这是非主流社会的一种“暗流机制”,是合法求利机制异化的结果。它们是非法的形式存在的,所以合法的社会组织在形式上主要就表现为政府部门(广义)、私营部门和非营利组织。在城市治理中的各种利益相关者尽管表现形式不一,但从社会属性上来讲,基本上都可以归为这三类社会组织,正是从这个意义上,我们将城市中众多的利益相关者分为政府部门、私营部门和非营利组织三种利益主体,以建立由政府、企业、非营利组织组成的多元化城市治理结构,综合运用国家机制与政府组织、市场机制与企业组织、志愿机制与非营利组织三种利益主体和利益实现机制,推进城市治理的发展。

现代社会中,国家正在逐步将责任进行转移,国家责任范围逐渐缩小而公民被赋予了越来越多的责任。责任的转移在体制上表现为公私部门界限的模糊,又转而体现为一系列公私部门机构的合作。现代城市政府再作为唯一的治理者,而应由多个政府部门、私营部门和非营利组织主体组成。参与城市治理的各个利益主体,都是在各自的动力机制下运行的,有着不同的利益追求。这些利益追求随着社会环境、组织自身的要求等不断地发生着变化。城市治理理念的提出,为各种主体凸现自己的利益要求提供了一个很好的舞台。各种利益主体不仅是城市治理主体的一种组织形式,其本身就是城市治理的一种手段和措施。

城市治理中分权化改革的基本方向与结构在多元主体的模式当中,由于职责所在,城市政府是城市治理当中不可替代的组织者、引导者、维护者。政府组织的基本职能是对城市公共事务进行管理,以实现公益,同时政府的行为决定和影响着其他城市治理主体的行为方式和结果。城市政府可以通过公营部门改制、分权给私营部门和非政府组织,以形成公共服务提供中的伙伴关系,通过这些方式来影响其他利益主体的利益选择和行为方式。城市政府的动力除了其职责所在之外,中央政府主动或被动的分权是主要的动力,因此中央政府以及其他横向政府之间的关系,就构成了政府进行治理的行为空间。城市中的私营企业参与城市治理,一方面是企业主体社会责任和伦理的要求;另一方面也是维护和增进自身利益的具体措施。在全球化的中企业是经济领域的主导者,一定程度上企业的状况是决定城市发展速度甚至决定城市兴衰的关键因素。由于企业具有不同的层次,所以对这类利益主体的分析也就存在很大的困难。如我国随着企业改革的进行,公共企业的数量越来越少,其在政府主导下更具有政府作用机制的特色,在此并不属于本部分探讨范围。城市私营企业更多作为私营部门代表,其对于城市治理的影响主要体现在三个方面:一是直接参与公共物品的提供;二是与政府签订相关的合同;三是以企业对于城市经济的巨大影响,来影响政府的制度建设和行为改进。一个值得注意的现象是,现代城市中的大企业,尤其是跨城市和跨国的大企业集团对城市治理的影响越来越大,跨国公司有时都被称为城市中的“私人政府”,城市治理既需要它们在经济方面的强劲推动,也需要它们积极履行企业社会责任。本文对非营利组织的使用是在广义上的,主要涉及到非营利组织和公民的与。我们认为社区是一个城市治理的微观领域和行为舞台,而非一个独立的利益主体,因此并不将之视为独立主体进行讨论。非营利组织具有参与城市治理的天然意愿,它们的志愿性质决定了它们是促进城市治理的主动力量,而且在城市治理中,非营利组织还可以以合同伙伴等形式参与到城市部分公共物品的提供中。但是如何发挥他们的作用,在不同的制度环境中则存在很大的差别,城市治理就是要突出各种非营利组织的作用。城市市民的参与是城市治理的基础结构,他们既是一种政治参与,也是社会参与,体现了其政治利利益的要求,构成了城市治理发展的微观基础。将上述各种主体进行归纳,我们可以借用哈佛大学的约瑟夫·奈和他的同事曾经建立的一个矩阵来说明城市治理体系作用的变化。

治理作用的变化私人的国家政府的第三方超国家的跨国公司政府间组织非政府组织国家的国家公司20世纪模版国内非营利组织城市的当地企业城市政府城市中的团体这个表说明了在21世纪初各类组织的关系(横坐标)和在各层次区域内所起到的主要治理作用,强调了各种重要的治理作用的多元化,与20世纪的以国家治理为中心的模式相区别。在城市治理中,政府部门、私营部门和非营利组织这些组织的传统地位和作用都发生了新的变化,这些变化会进一步影响到他们的利益选择和行为方式。政府通过强大的组织体系、政治规则来调整冲突、分配资源、协调行动和团体,其中权威是行动的准则;私营部门通过价格组织供求来调节冲突、分配资源、协调行动和团体;非营利组织则通过价值、标准、信念和信任来调解冲突、分配资源、协调行动和团体。

三、城市治理主体的分析维度

城市治理的过程体现为利益主体之间的利益冲突和利益博弈的过程,良好的城市治理依赖于良好的利益沟通机制和利益整合的机制。政府、企业、非营利组织构成了城市治理中三类治理主体,但是从管理主体元性分析,仅是公共管理研究的一个维度,这是远远不够的。进一步要考虑的还有三个问题:这三者在公

共管理中各自承担什么角色、发挥什么作用?这三者之间在公共管理中构成什么样的互动关系?这三者所担当的角色及组成关系是否是处于动态变化之中?陈庆云提出了公共管理的研究维度问题。他认为公共管理研究应该确立三个维度,选取不同的管理主体、各主体承当的角色(作用)、各主体之间的关系这三个维度,对公共管理的理论与实践进行整合分析,会提供一个不同的研究视角和框架。在治理社会的网络体系中,参与主体不仅要明确自己的定位,而且要确定自己与其他行为主体之间的关系,同时,治理并不是一种静止的网络关系,它是一种动态的整合过程,需要在发展变化中、在相互作用中不断调整自己的角色定位和互动关系。根据前面的这些分析,我们在城市治理中提出了城市治理的三个维度:即利益定位、利益关系、利益作用,以此作为分析城市治理的基本维度,构建城市治理的分析框架。

第一,城市治理主体的利益定位维度

对于城市治理主体的分析是基于对利益分化的认识。所谓利益分化,主要是由于社会结构性的变革而使得一种既定的利益关系发生重组并进而使社会成员的利益关系发生急剧变化的过程。利益分化的具体特征体现为:原有利益关系的打破和新的利益关系的形成,同时利益分化表现为新的利益差别迅速扩大。我国城市治理体系就是基于这样一个利益分化的过程逐步发育完善起来的。在改革开放以前,中国社会是一个发育程度较低、分化速度缓慢、同质性较强的社会,社会的政治中心、意识形态中心、经济中心重合为一体,社会资源和权力资源高度集中,国家具有很强的动员和组织能力。与此同时,社会组织类型和组织方式也简单划一,并按照相同的模式建构和按统一的方式运行。在这种情况下,整个社会的利益都以政府为代表,利益主体的单一,导致了政府责任负担过重,而其他社会组织发展又缺乏机会。改革开放以来,尤其是自1984改革转入城市以来,城市中的各种关系逐渐发生了深刻的变化。在纵向的行政分权推动下,城市政府的独立性和自主性日渐增强,成为一个相对独立的利益主体;在政企关系的改造中,企业成为社会经济发展的主导力量和社会参与的主要力量;随着政社关系的改进,大量的独立化和分散的非营利组织不断涌现。

由此可见,随着社会分化和利益分化程度的加快,城市中出现了大量的多元化利益主体,各个利益主体的利益需求不断变化,因此对他们进行准确的定位就成为他们发挥作用的基本前提。在城市治理中,我们看到,随着政府、企业和非营利组织利益定位的不断转变,他们需要重新进行利益定位,以确定自己应该具有的利益并寻求新的利益表达途径,进而确定自己在新的治理体系中的地位和特色。

具体说来,城市中的三个主体特征在作用领域、作为方式、作用力量等方面都有着很大的差别。这些差异奠定了研究它们行为机制的基础。

城市社会三种组织的特征比较政府组织市场组织非营利组织公共领域私人领域第三领域高层低层中层政府力量市场力量社群力量公共权力资本权力社会权力公义与秩序原则利润与效率原则自主参与原则政府观职能微观职能原则中层社会职能权威关系契约关系社群关系

在多元主体治理模式中,城市政府依然是城市管理不可替代的组织者和指挥者,政府的行为决定和影响着其他城市治理主体的活动方式和活动效果;营利性企业和非营利组织则是配合政府为城市管理提供服和物品的组织,他们的介入可以克服政府包揽管理事务的传统弊端,进而提高城市管理的效益与效率。

第二,城市治理主体的利益关系维度

多中心是城市治理的重要特点,政府、企业和非营利组织作为不同的利益主体,并非是彼此隔绝、互不相连的,而是构成了相互联结的网络关系结构。这也是治理模式演变的要求。

治理模式的转变

从层级管理模式转变为复杂管理模式,再到网络式的治理模式,这种网络结构最大的特点是网络代表一种“多对多(many—to—many)”结构关系,与等级制下的“一对多”(one—to—many)的关系不同。“多对多”的关系描绘出了网络的密度和相互关联的紧密程度。城市治理就是形成了一种“多对多”网络关系,在权威或权力行使的过程中,政府是其中的一个主体,企业、非营利组织、公民社会等形成一种多边关系,而是双边关系。如果再把城市政府置于与中央政府和其他地方政府之间的关系中,那么城市治理就更能表现出一种多层、多中心的复杂网络结构。

第三,城市治理主体的利益互动维度

根据前文分析,城市治理的主体是利益分化的产物。利益分化可以充当社会结构进行自我调整的驱动器,城市治理的各个主体之间的利益不仅形成了千差万别的利益关系,而且这些关系又反过来影响着城市治理的进程。从这一角度可以体会城市治理的形成,“一个新型的社会共同体,往往是在与传统结构相决裂的变革力量作用之下促成的;这使得我们在强调价值观的同时更多地考虑‘利益’,考虑不同利益力量之间社会冲突的固有因素”。谈到利益分化在社会结构变迁上的形态时,则是这些利益主体之间的规范模式、权利和行为准则所发生的变化,这些变化都是在一种动态的过程中完成的。如果利益分化涉及到单个利益主体,其形态更多地表现为在利益定位和利益实现机制方面的差别。在城市治理体系的利益整合过程中,城市治理的网络也处于动态变化当中。在城市治理过程中,政府与其他社会组织组成了一个动态、复杂的网络系统。政府成为网络关系的管理者,而不是城市社会中惟一的管制者。它与其他组织一起构成了相互依赖的组织网络。由于网络社会中的问题具有复杂性特点,从而使单个政府部门解决问题的能力受到了限制,政府

必须与网络中其他组织合作才可能有效地回应社会。合作就是一种动态的过程,政府可以不断变更网络的线路和挑选合作的伙伴。网络系统的特点是各个成员通过了解,能够在互动中创造出新的解决复杂问题的方法。

利益相关者参与机制

现代模式传统模式联系的观点,强调城市与周围环境的互动把城市发展与周围环境分离开来广泛动员公共部门、私营部门、社区部门参与政府官僚层级制之外极少参与,主要依赖公共部门的控制和管理关注部门之间、组织之间的影响由部门和传统的专业组织进行组织依赖于自下而上和需求为导向的反应依赖于自上而下和供给为导向的反应和行为聚焦于过程和问题解决,事情完善聚焦于掌握计划、立法控制和统计计划

强调地方能力建设强调行政管理过程和组织稳定如城市治理利益相关者随着他们对自身利益的认识和

追求,基于对城市治理的了解和认可,他们的行为也会发生转变,呈现出动态的特点。我们可以比较一下城市治理模式与传统城市模式的差别,从中就可以感受到各个主体在利益互动的过程中推动着城市治理的发展。同样在治理过程中,如何有效地动员利益相关者的参与和激励他们也是持续的任务。这种利益互动的理想是形成利益共享的伙伴关系,这是网络中利益行动者动态关系发展的目标。这些行动者以接受共同目标为基础,都认识到最合理的社会分工是建立在每一个伙伴的各自比较优势基础上,所形成的伙伴关系既包括相互影响、在协同发展和各自保持独立性之间实现平衡,还包括相互尊重、平等参与决策、共同承担责任、透明。因此,伙伴关系在实质上是一种利益联盟。伙伴制能将两个或更多的合作者为了共同(或宣称是共同的)目标联合起来,以获得增值效益。双方可以彼此相互影响,一个公共或非营利机构可以促使私营经济的合作者更加注重社会效应,而一个私营公司可以努力影响公共经济,使其向更加市场化的方向发展。从伙伴机制所隐含的目的来看,伙伴制对参与者的吸引力还在于它在互惠的基础上分散了成败的责任。互惠主要指伙伴关系的互相依赖,每一个行动者都拥有各自的权利并且都承担相应的责任,伙伴各方在决策过程中都是平等参与,并彼此认同各自的使命和目标。

以上三个维度具体到城市治理研究中,在关注具体实证问题时,为我们提供了基本的思路:在力图解决一个城市的特定问题时,所涉及的当事人是谁?他们都代表了什么利益?他们构成了什么样的联盟或伙伴关系?能够看到的主体都有什么?发生于哪些参与者和利益之间?在特定的问题领域所涉及的主体是如何互动的?谁是赢家,谁是输家?综合本文观点,城市治理要达到的目标是:各个主体习惯于通过民主协商来处理公共事务、公共问题等;民主协商必须关注各个主体的利益定位、利益关系和利益互动。利益相关者能够通过平等协商、消除分歧、达成合作行为。城市治理表明了从政府的单一管制到多元治理的路径,建立由政府、企业、社会组组成的多元化的城市治理结构,综合运用政府管制机制、市场机制、社会机制,来推进城市的可持续发展。这些机制的相互结合依赖于城市发展机制中所

建构的伙伴合作机制。

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