WTO对行政管理模式的冲撞及价值转变

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摘　要：中国加入wto不仅仅是机遇也是挑战，更是一个政府加入WTO及其行政管理模式的问题。由于WTO规则主要是行政法规，主要是对行政主体以行政行为的要求，所以，伴随着入世而来的必然是对传统行政管理模式的冲撞以及中国行政管理模式的价值传换。本文在分析传统行政管理模式及其与WTO的冲撞的基础上，提出有关价值转变的相应对策。

关键词：WTO;行政管理模式;冲撞;价值转换

一、中国传统行政管理模式的特质及其局限

中国行政管理模式深受传统行政文化特别是儒家的礼治与仁政学说、道家的无为政治主张的影响。传统行政文化一方面为中国行政管理模式提供深厚的道德资源与人本思想，使其形成特有的风格，另一方面也使中国行政管理模式受困于“人治”、“无为”等观念，从而表现出特有的局限。1.管理手段道德化。与西方法律至上的传统不同，在中国历史上道德至上的观念特别发达。自古以来，中国的管理者提倡的是敬德保民，以德保民，把道德作为治国的根本手段。《左传•襄公二十四年》说：“德，国家之基也。”《管子•牧民》说：“礼义廉耻，国之四维，四维不张，国乃灭亡。”与绝对推崇道德管理相对应，中国传统行政管理对法律手段则相对忽略与轻视。《论语•为政》说：“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”也就是说，道德是最为根本的管理手段，是管理手段之本。而法（在中国其实是“刑”）则是辅法之法，是管理手段之末，它远不能与德相提并论。为了达到既定的管理目标，道德化的管理手段特别强调管理主体的道德修养与道德感召力。其实，好的管理不仅要有好的管理者，还要有好的法律。两者缺一不可。传统行政管理虽然竭力强调道德化的管理手段，但是由于没有做扎扎实实的法制建设工作，结果道德化的管理衍生出颇具随意性的“人治”苦果来。2.监督制度弹性化。“以德为本”的德性化管理，之所以衍生出“人治”的苦果，是因为中国传统行政管理存在着弹性化的理性。就管理对象而言，最能体现中国管理制度的是监督制度。中国的监督制度源自秦代，到汉成帝时便有了专设的监督机构。魏晋之后，监督官的地位渐趋重要，但因长期动乱与分裂，监督制度并无重大变化。隋朝时加强了监督制度，除增强御史台监督御外，还设置了谒者台和司隶台，设谒者、司隶刺台等，分别纠察内外百官和一切军民活动。可惜的是隋二世而灭，监督制度并没有产生多大效果。唐朝在多年战乱之后将监察制度恢复起来。特别在唐初，监督官是皇帝的耳目，他们无所不纠，无所不察。但是，即使在中国历史上最为开明的贞观年间，监督制度也存在着极大的弹性。其一，监督权力的来源不在于制度上的明文规定，而在于管理者的认可。而管理者又无时不受限于德性的高低、心情的好坏等主观因素。其二，监督权力的行使受制于最高的管理者，行政监督的运行必须通过最高管理者这一道闸门才能开始启动。其三，行政监督的范围无所不包，容易导致监督上的主观随意性与模糊性。其四，单向式的行政监督，对下不对上，使监督失去了公平性、明晰性。其四，道德化的行政文化强调伦理本位，必然主张以主观的道德规范为监督的依据。这就为监督不稳定性、不确定性即非理性埋下了伏笔。3.管理目标平和化。与西方管理中强调效率至上的目标不同，中国传统行政管理往往把管理目标锁定为一个字“治”。也就是说，管理的目标不是累积财富、不是竞争发展，而是天下太平。正因如此，平和化的管理目标给中国行政管理带来了最为深远的影响。与西方传统行政管理单纯地强调制度、法令的作用，而不重视制订、执行法令制度的人的个人品质和修养不同，中国传统的行政管理模式基本上没有多少法治可言。可以说，中国传统行政管理的运行主要依靠人治和形形色色的宗法思想来维持，“人治”是中国传统行政管理模式的基本特征。

二、WTO对中国传统管理模式的冲击

WTO这一多边性的贸易组织是由一系列的“游戏规则”组成的，WTO的基本规则有五：一是非歧视待遇原则，这一原则规定对待不同的缔约国要采用相同的待遇，不得存在歧视性的行为。二是最惠国待遇原则，缔约一方在缔约另一方享有不低于任何第三方享有或可能享有的待遇。三是国民待遇原则，缔约国之间相互保证以不得低于其给予本国国民的待遇的标准给予另一方的自然人、法人的待遇。四是互惠原则，是指利益或特权的相互或相应的让与。五是贸易政策透明原则，指避免歧视性的存在从而制定透明原则来防止成员国之间进行不公开的贸易。由此可以看出这些游戏规则绝大多数都与政府的行政管理体制和运行机制有关。所以，中国加入WTO其实就意味着中国的行政管理体制、行政审批制度、政府角色的运行等等方面必须与成熟的市场国家相关体制与模式接轨。在这个接轨过程中，WTO规则必然对因袭“人治”传统的中国行政管理模式产生强烈的冲击效应。1.“法治”对“人治”的冲撞。加入WTO后，管理主体与管理对象就会发现权大于法、人情胜于法、徇私枉法等现象，是与WTO规则相抵触的。由于WTO规则的宗旨是通过一系列法律原则来保证公平合理的经济贸易竞争环境，促进世界贸易的发展，推动世界经济贸易秩序的法制化、规范化，实现国际贸易自由化。所以，西方的法律精神将会以前所未有的力度冲击着中国的“人治”传统。WTO规则所体现的法治观念以及精神等将不断冲击着中国传统的“人治”陋习。任何人都必须无条件地遵守法律，服从法律的权威性；任何权力都是公民通过宪法或者法律赋予的，都要依法行使并受法律的约束，任何人不得以权代法、以权压法、以权乱法、以权废弃；任何人在法律面前都是平等的，无论管理对象职务多高、功劳多大，都没有凌驾于法律之上、超出法律之外的特权。因此，加入WTO，中国行政管理必然面临“法治”对“人治”的冲撞。2.“效率论”对“平和论”的冲撞。WTO的规则是繁冗并复杂的，若要编写成书则足有厚厚几本。但始终有一个贯穿其中的核心精神，那就是WTO精神。这种精神可概括为，“公平竞争，以求双赢”，亦精辟的称为“公平”与“效率”。自加入WTO，应以贸易自由化为宗旨，而不能把保护主义当作入世后的价值信念。WTO的公平竞争原则，必然对传统的平和论产生破坏性。公平竞争原则，其结果必然是一方面要求政府还权于企业、还权于市场、还权于社会。政府就是政府，政府不是一切。政府既不能代替市场，更不能以市场主体身份参与市场竞争，而是要求政府按照市场经济规则运作。另一方面要求政府在管理中应讲究效率。西方的效率论管理模式将对中国的行政管理产生实质性的影响。随着中国“新公共管理”热，我们可以感受到“效率论”对传统的“平和论”的冲击。3.制度化对弹性化的冲撞。WTO是一个追求公开、透明与和谐竞争的国际组织，WTO是以规则为基础的组织。WTO的各种细则加起来可以塞满一栋楼。规则化、制度化的WTO必然对“人治”模式影响下的中国管理产生冲撞。根据世贸组织规则的要求，政府有关经贸的法律、法规和政府应当是规范的，透明的和可预见的，而不是随意性的产物。鉴于中国管理中的弹性化倾向，美中贸易关系全国委员会250个会员企业一方面希望中国加入世贸组织，另一方面又期望入世后中国的管理更加规范化、制度化，依赖人际关系的情况越来越少。因此，加入WTO就意味着要加强制度化管理，那种在“人治”模式下留存的“暗箱操作”及主观任意式管理，必然遭到摒弃。那种“说你行，你就行，不行也行；说你不行，就不行，行也不行”的弹性化管理将不再拥有市场。

三、当代中国行政管理模式的价值转变

自古至今，中国行政管理在提倡“以德治国”时并不缺少“以法治国”的口号，但是由于过多强调法治中人的作用而忽略了法治中法的建设与完善，结果法治走向了人治。目前，中国的行政管理模式若要摆脱“人治”的局限与“法治”的欠缺，除了继续汲取传统管理模式中精华资源外，必须抓住入世给予的机遇，汲取WTO精神，以“法德并重”为重点完成管理模式的当代转变。1.“人治化”向“法治化”转变。WTO的游戏规则集中体现WTO的法治管理模式。“法律的统治”是法治全称。一个视法律为权威的国家叫做法治国，法律至高无上的地位是法治国具有的特色。在实行法治的国家其最高权威不是某些随心所欲发号施令的个人或集团，而是按照国家的意愿建立起来的。与法治直接对立的是人治。人治是个人、少数人或集团的专横统治，人治国最高统治者的权力是至高无上的，不受挑战、监督和制约。依据WTO精神，一切管理以法的形式表现，严格遵照先立规矩后办事，使规范和调整管理的必备手段是法律而不是“人”，让法律取代“人”在管理中享有至高无上的威严。要形成这一状态，我们政府首先要把与WTO规则相违背的行政规章进行清理和修改，存在不合理条例和法规进行废止，建立科学、统一、严谨、合理的法制体系。唯有所依之法是全面的，对行政管理的监督才能得到证；唯有所依之法是法律所明确的，才能使行政行为是权威的、合理的、公正的。只有将“从道不从人”的管理理念运用到管理实践中，才能减少管理的主观性与随意性，走向行政科学化、规范化、程序化，也才能使行政管理真正由“人事”行政转向规则行政，从随意裁决转向依法办事。2.“模糊行政”向“透明行政”转变。“太阳是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察。”这句话告诉我们行政公开是监督行政行为最效的因素，是遏制行政权力腐败的重要途径。若把行政管理活动从“暗箱操作”转为“阳光工程”，让权力在阳光下运行，各种腐败行为就像雪遇光而化一样。行政透明化不仅仅是WTO透明原则的必然要求，更是我国实行民主政治的迫切需要，结合我国的具体情况，可以从以下几点来完善。第一，树立与WTO透明原则相适应的新观念。政府的权力是人民赋予的，其宗旨必然是为人民服务。如果政府不能做到信息公开，人民就无法根据相关信息来判断政府决策的利弊，政府也可能存在腐败行业而不被发现。同时公开信息是政府的义务和职责而不能视为他们的权力，公民当家做主的权力使得公民有获取相关信息的知情权。所以要树立相应的服务与权利观念，明确政府的责任与义务。第二，制定政府信息公开法。如今，我国还没有一部统一的信息公开法律。与之相关的一些法律都比较散乱，这些立法及相关的解释都不能体现WTO的透明原则，存在不全面、不系统的问题。为了使我国能够跟紧步伐，履行透明原则，我们必须建立政府信息公开法，使政府行为有法所依，将透明原则做到实处。第三，加快“电子化”政府建设。电子化政府通过改变政府与公民的交流方式，从而提高工作的透明度促进政府政务公开。网络使信息资源共享化，只有政府上网了，公众才能有效知道政府的工作与服务，政策的全过程也不再是神秘保守的东西，公民也能客观了解工作进度。3.公务员队伍的“高素质专业化”转变。加入世贸组织对我国公务员的素质能力提出了更高的要求，因此公务员队伍的“高素质专业化”转变至关重要。同志深刻指出：“做好加入世贸组织后的各项应对工作，关键是人才”。公务员高素质专业化包括几个方面，政治方面，必须保持立场坚定，与党和政府的方针政策保持一致，职业方面，公务员必须掌握本职工作内的业务知识及行政能力，最后作风方面，公务员是代表着政府的形象，因此必须坚持廉洁自律，不可贪污受贿。

作者:赵红梅 单位:湖北大学政法与公共管理学院

参考文献：

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[3]陈泰锋.WTO与新一轮行政体制改革[M].北京：人民出版社，2006.

[4].在北京出席省部级主要领导干部“国际形势与世贸组织”专题研究班座谈会义上的讲话[N].新华网，2002-02-25.