交通行政管理体制改革的探讨

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交通行政管理体制是执行交通管理的政府部门的机构制度。我国的交通行政管理体制建立虽早，但是发展缓慢，目前尚未形成一套成熟的管理体制。国务院在2010年《国务院机构改革和职能转变方案》，新一轮大部制改革拉开了序幕。交通大部制改革对交通行政管理体制有诸多影响。首先，促进了政事分开。大部制改革实行后，政府相关部门负责决策指挥，相关执行部门专注于执行，增强了执行力，这样将能够更快地应对突发危机，更有效地处置突发问题。其次，减少了行政成本。以往由于是小部制，管的事多，层级又多，导致行政成本高。大部制改革使得行政部门精简，成本自然减少。再次，促进了决策权划分。大部制实行后，党的组织机构间接性地负责政治决策，主要由政府部门做出直接性的可靠的行政决策。最后，有助于综合运输规划。综合运输体系的演变，要做到对资源的高效利用，作为交通建设的终极落脚点，应从体制改革着手。

一、我国的交通行政管理体制

1.现状

我国现存的交通行政管理体制有3种模式。第1种是传统的计划经济体制管理模式。该种模式是由交通、城建、市政、公安等多部门对城市交通实施交错管理的模式。纵观我国交通行政管理体制的演变沿革，该模式仍处于我国城市交通管理体制变化的最初阶段，即大体上沿袭了传统条块分割、垂直领导的分散管理模式，是典型的计划经济体制下的产品。第2种是对城乡道路由交通部门执行运输实施一体化的管理模式。这种管理模式目前处于国家城市交通行政管理体制演变的中间时期。第3种是综合交通管理模式，即“一城一交”。这是目前我国交通行政管理体制改革的最新成果，是我国交通行政管理体制模式演变的一大进展，为构建综合运输管理体制、实践“以人为本，执政为民”理念进行了有益的尝试和探索。

2.存在的问题

虽然各方通过多种方法致力于我国交通行政管理机制的改善，但是交通运输行政机制依然面临着一些亟须解决的问题。政府部门对于交通运输不合理的行政管理制度、低效率的行政管理以及分工过细、机构重叠、与其他有关部门沟通机制不完善等都是造成交通行政管理出现的各种问题的原因。首先，体制不顺是我国交通运输行政管理面临的首要问题。目前交通行政管理体制机构上的缺陷主要是不符合行政法的决策权和执行权相分离、审批权和监督权相分离。一方面存在3种名称互异的体制模式，另一方面隶属关系不一。以出租车的管理为例，存在交通、建设、公安3家共管和一家独管的多种管理模式。正因为这种模式互异、体系紊乱的状态，导致交通管理的区域和部门分割，各自为政，难以建成有效的管理体系。这是体制关系不顺的根本原因。其次，交通行政管理部门不能合理安排其职能配置，降低了行政效率。交通行政管理部门与相关管理部门职能界定模糊，分工不清晰，出现政出多门、重复执法、多方执法等不合理现象，直接影响了交通行政管理部门的工作。以公路超载行为为例，存在公路路政部门、道路运政部门、公安部门等相关部门以不同执法目的为由都能进行处罚的现象。这种现象既损害交通运输部门的执法形象，也会造成交通行政管理乱收费行为的发生。此外，分工过细、机构重叠也是目前交通行政管理中的一个重要弊端。这种现象造成交通部门和公安部门的职能交叉，会造成这两大部门之间在执法过程中出现矛盾，同时也浪费了大量人力财力物力。目前，大部分交通行政管理体制仍然是计划经济体制模式的延续，“以管理为中心”是其设立的最主要目的。交通和相关部门的沟通机制不完善，分属不同政府部门的管理职能相互之间沟通不足，导致机制不协调，突出表现在以下方面。一是交通规划不协调，例如没有合理规划城市公交和城市地铁的连接。二是交通建设不协调，交通相关部门和城建相关部门因为缺乏沟通导致由其分别负责的公路和城市道路之间出现衔接的问题。三是运输管理不协调，客运班线和城市公交之间因为管理不协调导致影响交通秩序等问题出现。

二、我国交通行政管理体制改革的建议

随着交通运输行业的发展，目前不合理、不成熟的分散式交通行政管理机制已经不能为我国交通行业的管理提供正确的指导依据。改革与创新交通管理体制是交通运输业发展的必然趋势和选择。交通运输行业的管理者开始探索交通行政管理体制的改革方案。针对目前交通行政体制存在的问题，我国交通行政体制改革的主要着手点包括5个层面。

1.整合资源，构建大部制

首先立足于交通运输业自身的特征，从我国实际现状出发，探索交通行政管理体制改革的新思路。根据交通行政管理体制的演变规律，大部门体制是交通行政管理发展的趋势。分散式管理是旧有管理模式中存在的最大问题，由分散式向集中化发展是交通运输业发展演变的必然趋势。交通行政管理已经由单一管理向综合管理转变。随着“大部制”改革在我国深入发展，交通部门的“大部制”改革也势在必行。根据“探索实行‘大部门体制’，转变政府职能，使决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调”和综合执法改革的要求，建立职能有机统一的“大部门体制”的交通行政主管部门，统一对公路和城市道路、道路运输和城市交通、水路交通、航空、铁路、邮政、物流进行管理，主要解决宏观决策、市场监管、公共服务和综合协调能力。建立综合交通行政管理体制是改进旧有分散式体制的缺陷、实现交通行政管理体制改革创新的重要步骤。具体思路如下：任何改革创新都要基于我国的实际国情，只有从我国的实际情况出发，才能创造出可行性高的创新体制。同时，改革必须考虑交通运输业自身的特征。只有既遵循基本国情又符合交通运输行业基本特征的体制改革才能真正为我国交通行政管理提供有效的体制依据。

2.转变职能，优化职能结构

“大部制”改革之后，各级交通部门的职责也随之发生了较大变化。因此，明确交通部门与各相关部门在交通行政管理方面的职能及分工就变得非常重要。各相关机构之间的合理分工，才能保证在交通行政管理中更好的配合。合理划分交通部门的工作职能是改革的重要步骤。按照职能转变的要求可以将交通行政主管部门的主要职能分为4个方面。第一，宏观决策。主要是制定和调整交通发展的战略计划，起草或者制定地方交通法规、规章、政策和交通地方标准。第二，公共服务。主要是公共交通基础设施、公共运输服务产品、公共信息、公共安全的供给和管理，交通应急和交通战备的保障。第三，市场监管。主要是监管交通建设与运输市场的准入和行为。第四，综合协调。包括各种交通运输方式的综合协调和可持续发展，交通运输财政、融资和票制票价的协调和管理，交通安全以及交通环保的协调，交通建设与运输企业国有资产管理的协调，突发交通事件应急处理的协调。通过清晰合理地划分职能，能解决交通行业效率较低的问题，提高交通行业的服务水平。

3.政企分开

在《国务院机构改革和职能转变方案》（以下简称《方案》）出台之前，铁道部还没有归于交通运输部，自身是一个政企合一的庞大的组织机构。在邮政和民航划归于交通运输部之后，铁道部划入交通运输部并由交通运输部统筹规划是必然趋势。但是铁道部划于交通运输部存在很大困难，合并面临的最大困难就是铁道部政企合一的模式。如果将政企合一且企业部分属于垄断的铁道部直接并入交通运输部，会导致交通运输部的运行更加臃肿复杂。因此，《方案》将铁道部的行政职能划入交通运输部，组建中国铁路公司，负责铁道部的企业职能。这一改革更切合实际，使得我国交通行政管理体制更加健康、科学。因此，在交通行政管理体制改革中，政企分开是一项重要原则，在管理体制的改革创新中应该得到充分保证。

4.健全制度，严格行政

交通行政管理体制改革不可能仅限于理论改革，在实际中严格执行才是交通行政管理体制改革创新的重要步骤。为了交通行政管理体制创新改革的顺利进行，要做到以下几点。第一，要建立健全规章制度，严格依法行政。完善的制度能为交通行政管理提供制度保证，在完善的制度保证下，严格按照制度依法行政，保证交通行政管理的顺利实施。第二，加大监督和惩罚力度。对于行政执法过程中可能会出现违反纪律甚至违反法律的行为，管理部门一定要加大监督力度。监督手段可以采取多种形式，例如聘请监督员，设置监督电话、邮箱、微博等各种方式的举报途径。

5.平稳推进，逐步过渡

交通行政管理体制改革是一项艰巨的任务，改革每进行一步，都会受到来自各方面的阻碍，包括支持原体制的机构，或者利益受到影响的部分集体和个人。这些利益受到影响的集体或者个人会为了其自身利益而给交通行政管理体制的改革创新工作制造各种各样的困难。改革工作不能因为困难与风险而停止，但是盲目的冒进改革也会造成社会及交通运输行业的动荡不安。因此，我国的交通管理体制改革要从我国基本国情出发，平稳进行，循序渐进。为了保证改革工作的平稳推进，要做到以下几方面。第一，保障人民群众的根本利益。交通行政管理体制改革与广大人民群众的自身利益密切相关，在改革过程中，要做到为人民群众提供更好的交通服务，切实保障人民群众的切身利益。当改革与人民群众的当前利益之间存在冲突时，不能一味的强硬执行改革，而应该耐心向群众解释改革的目的以及改革最终会带给群众自身和交通运输行业的长远利益，最终就改革问题和群众达成共识。第二，加强行政执法力度，做好各相关部门之间的协调。为了让改革工作顺利进行，应加强行政执法的力度，对改革过程中可能出现的混乱或者恶意阻碍行为给予相应的惩罚，以保证改革工作平稳推进。同时，改革过程中各部门之间也会因自身利益产生各种矛盾，因此，要加强各部门之间的协调，及时解决部门之间的误会与矛盾，以免对改革的平稳过渡造成不利影响。

作者:郑海云 单位:长安大学经济与管理学院