“十三五”时期行政体制改革探析

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摘要：十八大以来，以简政放权为标志的第七轮行政体制改革使政府在向外释放职能、内部调整职能、正确处理政府与市场关系等方面取得了阶段性成果，但也表现出碎片化、运动化等任务驱动型改革的特点。“十三五”时期，行政体制改革应走价值导向型的改革路径，以政府治理现代化为目标，以激发市场活力和社会创造力为着力点，增强改革的系统性和协调性，正确处理政府、市场、社会关系；将政府职能转变与机构改革、人事制度改革有机结合起来；汇集外驱力、内动力和创新力，形成深化改革的新合力。

关键词：“十三五”时期；体制改革；政府；治理

改革开放以来，我国行政体制改革已进行七轮。客观地讲，七轮改革都抓住了转变政府职能这个核心内容，但前六轮的改革路径是通过机构改革带动职能转变，并以机构精简为标签。1982、1988、1993、1998、2003和2008年全国人大审议通过行政体制改革举措后均出台了《国务院机构改革方案》。第七轮改革着眼于正确处理政府与市场关系，强化转变政府职能，以简政放权为标志，2013年3月十二届全国人大一次会议通过《国务院机构改革和职能转变方案》。整体而言，以行政审批制度改革为突破口的第七轮改革在2年多的时间内取得了阶段性成果，政府向外释放职能、内部调整职能的深度和广度不断加强，政府与市场关系逐步调整，市场活力逐渐增强。那么，未来“十三五”时期，行政体制改革的重点任务应是什么？又应该采取哪些措施深化改革？

一、进一步理顺政府、市场和社会的关系

政府治理是国家治理的重要内容，政府治理现代化是国家治理现代化的重要标志。政府治理的基本特征是多元共治、双向互动和法治保障［1］，政府治理现代化的前提是政府、市场、社会边界清晰，并以法治保障各主体充满内在活力。十七届二中全会提出到2020年建立以创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义为政府职能的中国特色社会主义行政体制目标，这样的政府职能定位实际上渗透着科学界定政府与市场、政府与公众、政府与社会权责边界的行政体制改革任务，蕴含着政府与市场、公众、社会良性互动的政府治理思维。十八届三中全会明确提出了国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革目标，并且围绕深化经济体制改革提出了“让市场发挥配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用”为改革方向的加快转变政府职能任务，这在界定政府与市场权责边界上向前迈了一大步，但是这里并未提及社会组织发挥什么样的作用。在转变政府职能简政放权的改革实践中，有些地方市场和政府作用没有正确发挥，企业和人民群众的获得感不强，究其根源主要是以行业协会商会为代表的社会组织制造的“中梗阻”问题在作怪。因此，理顺政社、市社关系，界定政府与社会、市场与社会的权责边界，将是下一步政府改革的一项重点任务。社会组织不是政府的附属物，也不是企业的分公司，理顺政府、市场、社会关系应将三方置于同等地位进行谋划。因此，在推进政府治理现代化的顶层设计中应该明确提出：让市场发挥配置资源的决定性作用，政府更好发挥创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义作用，社会组织充分发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。①当前，我国“强政府、弱市场、小社会”的格局没有完全改变，影响政府、市场、社会正确发挥作用的关键因素依然是不愿意“割肉断腕”的政府。在今后相当长的一段时间内，进一步向市场、社会释放职能，理顺政府、市场、社会关系，依然是推进政府治理现代化的重点任务。在全面推进依法治国的大背景下，应采取四项措施理顺政府、市场、社会关系，保障各自作用正确发挥。1．加大合法性、必要性审查力度，澄清政府权力清单。目前各地出台的政府部门权力清单中，基于部门利益制定的权力法律条款没有得到清除，造成权力清单数目过多、内容过于笼统。因此，应让企业、社会组织、人民群众、专家学者、基层政府充分参与，严格遵循“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出；凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批”的简政放权原则，加大对行政职权的合法性、必要性审查力度。在此基础上，制定包括政府及政府部门在内的全口径权力清单，以此界定政府权力。2．坚持责任本位，制定完整的政府责任清单。当前各地制定的政府部门责任清单，大多是围绕“防止权力任性”设置的，因而造成“一权一责”，权责清单过长。实际上，权力本位的责任清单有悖于服务型政府的政治伦理，况且有许多政府部门虽然没有多少权力，但责任却很饱满，如果只是强调与权力配套的责任，势必会造成政府基本职能的履责真空。因此，应制定基于政府职能的责任清单，并进一步明确责任事项、追责情形、追责主体、追责依据和应负责任。3．加快试点步伐，全面推行负面清单制度。推行负面清单制度是政府治理模式的重大转变，体现了“规范公权、保障私权”的法治理念。②全面推行负面清单制度，有利于更广泛激发市场、社会活力，进一步平衡政府、市场、社会关系；有利于形成全国统一大市场，构建开放型经济新体制。因此，中央政府应把发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用统一起来，把转变政府职能与创新管理方式结合起来，把激发市场活力与加强市场监管统筹起来，本着维护全国公平竞争市场环境和规范有序市场秩序的基本原则，加快扩大试点范围，由点及面，建立全国统一的、涵盖社会组织成立的、条目尽可能短的负面清单制度。4．切实按照培育发展与监督管理并重原则，促进社会组织健康发展。当前，以体制脱钩、行为规范为特征的中介机构改革，尽管能够有效规避“红顶中介”问题，但对于提高中介服务水平而言，绝非治本之策。在中国特色社会主义市场经济条件下，应坚持市场化取向，大幅度降低社会组织成立门槛（例如，注册资本实缴登记制度改为认缴登记制度、减少资质资格许可证的限制、减少区域封锁等等），制定为社会组织扶上马送一程的孵化政策，全面推广政府向社会购买服务制度，推动社会组织广泛建立，促进中介服务市场主体的充分竞争；应坚持法治原则，建立健全培育发展和监督管理并重的社会组织法律法规，完善社会组织信用管理制度，促进社会组织职能依法全面正确发挥。

二、深化政府机构改革和人事制度改革

精简、统一、效能始终是我国行政体制改革坚持的基本原则。尽管第六、七轮改革不以精简人员为主要目标，但并不意味着不存在政府机关人员臃肿的问题，也不意味着没必要精简机构和人员。随着政府向市场、社会和基层释放职能的力度不断加大，一些政府机关的内设机构和工作人员已处于无“事”可做的状态；随着政府职能的进一步整合、融合（例如：集中审批、“三证合一”等）和现代信息技术在政务活动中的广泛运用，多余的机构和人员已经成为提高行政效能的障碍，精简机构和人员的任务已迫在眉睫。当然，应该看到，新的政治生态环境也有利于精简机构和人员，取消过高福利、限制灰色收入、养老保险并轨、权力在阳光下运行、强化责任担当等等，逐渐稀释着公务员岗位的“含金量”，精简人员的阻力和社会风险已经大大降低。因此，坚持精简、统一、效能原则，深入推进机构改革和人事制度改革时机已经成熟。

（一）转变政府职能与推进大部门制改革相结合

党的十八大和十八届三中全会提出积极稳妥推进大部门制改革的任务。第一，根据政府部门权力清单和责任清单，整合政府部门，解决小职能、大部门问题。例如，某省政府经济合作办公室权力清单中只有一项行政职权“对口支援资金和项目管理”，职能不饱满但却按正厅级规格配置，行政资源严重浪费就应该考虑整合。第二，在认真执行“两集中、两到位”审批运行机制的基础上，在市级、县（区）级政府推广成立行政许可局，彻底整合行政许可流程，提高许可服务水平。第三，从加强事中事后监管的角度，大力推进综合执法体制改革。在完善食药监、工商、质检三局合一的基础上，扩大推行综合执法的领域，并逐步实现跨部门综合执法。①第四，整合市级以上政府部门的内设机构。随着行政审批事项的取消、转移、下放，市级以上政府部门内设机构的职能进一步缩减甚至消亡，独立设处（司）已无必要，这种情况下可以对多个内设机构进行整合并赋予其拟定或指导社会组织拟定行业规划、行业标准、规则和规范等职责。第五，从提高基层接权能力角度，加快调整县区机构、职能和人员编制结构，实现部门权力和人员编制均衡配置。某县接收上级下放权力51项，本级取消和调整权力74项，整体不存在编制不足问题，所以就不能一味满足基层政府对增加人员编制的诉求，而应着力调整机构和人员结构。最后，统筹党政机构改革和事业单位分类改革，实现履行公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能的新合力。例如，加强高层次人才服务职能，需要打破组织、人社、教育、科技等部门的各自为政的局面，实现人才激励政策的有机整合。

（二）转变政府职能应与人事制度改革相结合

首先，与政府向外释放职能相配套，建立健全能进能出的人事管理制度，鼓励优秀人才向政府系统外流动，投入到经济社会发展的主战场。某省前10强民营企业的老总中有7位是20世纪80年代末90年代初下海经商的公职人员，他们是我国市场经济发展过程中主力军的一员；经济发展新常态状态下，同样需要优秀的创新创业人才去实践并发挥引领作用，有着人才“聚宝盆”之称的政府应制定激励政策，鼓励优秀人才走出去，主动融入大众创业万众创新的洪流之中。其次，与政府向基层释放职能相配套，建立能上能下的人事管理制度，鼓励机关工作人员向基层流动，投入到公共服务、市场监管、社会管理的前沿阵地。这里的人事管理制度应包括特殊的岗位交流制度、特殊的职务职级晋升制度和特殊的薪酬管理制度等，以解决公务员向基层流动所带来的岗位、职务职级、待遇的逆向配置问题。再次，与促进政府职能正常运行、公共政策高效落实、对行政权力运行有效监督相配套，推行科学合理的绩效管理制度，解决机关工作人员不想为、不会为、不敢为等“为官不为”问题。推行绩效管理制度应从中央完善绩效管理体制着手，有关部门切实担起责任，做好顶层设计，着力开展政府绩效评估、人员绩效考核、政策评估和预算绩效评估，并将绩效结果与改进提高、奖惩激励、行政问责等有机结合。

三、深入推进简政放权、放管结合和优化服务

当前，我国的行政体制改革已经进入深水区，但某些地区的某些官员依然迷恋审批、迷惘监管、迷失服务，固守重审批轻监管服务的观念，仅靠政府内部自觉不太可能冲破部门利益固化的藩篱。同时，随着行政体制改革的不断深入，一些基层政府出现“能力恐慌”。首吃螃蟹者急于求成，制造“形象工程”，跟随者迫于任务压力，简单模仿，照抄照搬，致使简政放权工作雷声大、雨点小，基层、企业和人民群众感受不明显，获得感不强。另外，许多地方政府及其政府部门推进简政放权时各行其是、单打独斗，缺少左右配合、上下贯通（甚至国务院的某些部门也是如此），致使碎片化现象十分明显。因此，深入推进简政放权、放管结合、优化服务，需要树立并强化协同治理理念，大力引进外驱力、妥善整合内动力、科学运用创新力，从而汇集新合力。

（一）引入社会力量共同推动改革

深入推进简政放权，必须让企业、人民群众、专家学者等社会力量从改革的旁观者转变到改革的参与者，甚至是主导者。应通过完善重大决策法治化、政务公开、行政权力制约等制度，真正赋予企业、人民群众和专家学者“改什么”“如何改”“改的成效”的发言权；通过完善“提供方有竞争、消费方有选择”的市场机制和社会机制，让社会力量真正参与到公共服务、市场管理、社会管理和环境保护中来。

（二）府际间、部门间协作推进改革

层级政府间应加强协作、上下贯通，实现对策与问题联接、供给与需求对接、执行与决策衔接。同级政府间应加强沟通、分工合作，避免在同质化非常明显的改革任务上单枪匹马、孤军奋战，如：县区政府制定权责清单，政府间就应加强沟通、合作推进，以解决时间紧、任务重、人手不足等实际问题。政府部门间加强协作的重点是健全部门协调机构和完善部门联席会议制度。当前，应健全各级政府推进职能转变协调小组，在充分发挥好行政审批改革组、投资审批改革组、职业资格改革组、收费清理改革组、商事制度改革组、教科文卫体改革组各专题小组作用的基础上，组建由发改委、财政、科技、税务、人社等相关部门组成的优化服务专题组，专门负责协调推动促进大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务供给的相关措施，以适应“放、管、服”三管齐下的改革任务需要。

（三）运用大数据，推进政府协同治理

大数据为政府治理实现“智能”化提供了技术支撑，将会从根本上改革政府的组织模式和政府形态，进而改变政府治理模式，影响整个政府存在的形态。［2］中央政府已将大数据作为提升政府治理能力的新途径，并先后出台《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51号）和《促进大数据发展行动纲要》（国发〔2015〕50号）政策文件。在这两个文件中，国务院对政府大数据基础设施建设、政府数据开放共享、向社会力量购买大数据、加强网络和信息安全保护等重点任务进行了部署，并明确了时间表和路线图。但是，实践中政府在运用大数据时，还应在制定大数据应用规则、划分部门信息使用权限、规范大数据使用流程、防范大数据陷阱、设立大数据监督部门等方面进一步完善，并用法律和制度加以规范。

四、结语

行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，在这一过程中，完善体制机制是引领经济发展新常态的必要条件，而且，体制机制改革以政府治理现代化为价值目标。“十三五”时期，按照多元共治、双向互动、法治保障的治理思维，完善政府责权清单和市场负面清单，大力培育发展中介组织，能够有效弥补“社会”短板，突破政府与市场的“二人转”格局，消解行政审批制度改革中的“中梗阻”问题，实现政府、市场、社会的共同治理。通过转变政府职能与政府机构改革和人事制度改革的同步推进，不仅能够有效打破因职能转变滞后而形成的机构和人员“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈，而且能够抑制因机构改革和人员精简滞后而带来的“不作为”和“乱作为”行为，有助于实现职能科学、结构优化、廉洁高效和人民满意的服务型政府建设目标。坚持问题导向、需求导向，让社会力量参与改革、主导改革，不仅可以大大提高简政放权的含金量，而且能够快速提升改革的公信力；适应繁重的改革任务和大数据时展需要，完善层级政府和政府部门间的协作机制，推行“互联网＋监管”和“互联网＋服务”行政计划，不仅可以提高市场监管效率、优化公共服务水平，而且可以全方位提升整体政府的执行力。

作者:孙庆国 单位:辽宁行政学院

参考文献：

［1］魏礼群．积极推进社会治理体制创新［J］．行政管理改革，2014（8）．

［2］刘叶婷，唐斯斯．大数据对政府治理的影响及挑战［J］．电子政务，2014（6）．