非正式行政指导与村民自治分析论文

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1、非正式行政指导及其作用

传统的行政行为的定义是：“行政行为是行政机关对相对人在具体事件中作出的决定其权利的优越性的宣示。”[7]这样的行政行为定义，在中国这样的官本位和权力本位的文化系统中无疑是深受欢迎的。但人们也看到，对于行政行为单方性和优越性的定义也导致了权力滥用这一消极的后果。其中的深层次原因，是因为西方发达国家与我国行政和法律环境的不同。西方国家的行政行为单向性，一是受到人权保障原则的制约，而是权力制约制度的完善。而在我国，上述两个方面都还在建设之中，因此，不宜简单地强调行政行为的单向性[8]，而应当更多地强调行政行为中的柔性和协商。

既然行政指导本身已经是非强制性行政行为，那么非正式行政指导又是什么意思呢？非正式的行政指导具有如下的特征：第一，在身份上，非正式行政指导者有意淡化自己的行政机关工作人员身份，而是以朋友、专家、内行的身份为相对人提供友好的帮助；第二，在途径上，非正式行政指导者主要是通过参与农村的私人领域生活甚至日常生活领域来实现的；他提供指导也许是在婚礼或者葬礼之上，也许是在日常的娱乐之中；第三，在法律后果上，除非存在恶意，非行政指导者原则上不承担法律责任；即使存在恶意，也是由指导者去承担个人责任，行政机关原则上不承担责任。简单地说，非正式行政指导是国家理性对于农村私人生活和日常生活领域的渗透，以期提高农民在公共生活中的理性程度，从而最大限度地降低国家理性同村民自治之间的对抗程度。

在中国发挥行政指导的作用有固有的思想和制度资源。就思想资源来讲，我们从来都强调人民群众是是历史的创造者，实事求是和群众路线是我们党的根本之道思想。“群众是我们力量的源泉，群众路线和群众观点是我们的传家宝。”[9]对于共产党的政权来讲，不凭借国家政权的力量，而运用它的工作人员实现对于社会的非正式指导，不应当是一件困难的事情。就组织资源来讲，中国共产党是一个严密的整体，对于这个战斗团队来讲是不存在自治的问题的。中国共产党的组织和党员遍布于社会生活的方方面面，它可以为非正式的行政指导提供有效的组织支撑。

但是，目前很多地方对于展开非正式的行政指导缺乏信心，其中重要的原因，一是干部作风漂浮甚至恶劣，不能同人民群众打成一片。目前的乡镇干部包村制度，就存在着比较大的问题。这些包村干部吃住都在村干部的家里，一到周末就回镇上，基本上不同普通群众接触；一到村里面就吃喝打牌，基本上不关心普通群众的生产和生活，从而形成了一种“到村不下村”的现象。二是乡镇干部本身能力有限，即不知道村民有什么需要，也无法对村民提供有效的信息和知识。他们从某种意义上讲比村民还要懂得少。村民至少还知道一般的农业生产知识，但包村干部既不懂农业又不懂工商业，对政策法律也是一片朦胧。有人戏称，在税费改革以前，乡镇干部是“暴力威慑型”，谁块头大谁能力强；税费改革以后，乡镇干部自己都不知道干什么，变成了无所事事型，谁跟本地干部搞得好关系谁能力就强。三是乡村党组织本身处于半瘫痪的状态，没有明确的目标，没有相应的资源，很难为非正式的行政指导提供帮助。

鉴于此，强化乡镇政府对于村民自治的非正式行政指导应当做到：

第一，加大乡镇干部的作风建设，增进村民与干部之间的信任，从而使乡镇干部能够非常自然地渗透到村民的日常生活之中去。由于农村基本上不存在一个完整的“公共生活领域”，因此，乡镇干部如果要影响村民在乡村公共生活之中的决策，唯一的办法就是渗透到人们的日常生活之中去。那种正襟危坐、大量使用正式官方语言的干部，会使得村民敬而远之；那种作风恶劣、生活腐化的干部，会遭到村民的更大的排斥。建立干部与村民之间的信任，靠尊重，靠业绩，更靠人品。有一些“能人”干部，自以为成绩卓著而不屑于与村民打交道，实际上影响力是十分有限的。

第二，乡镇干部本身应当具有较强的指导能力。给人一碗水，自己要有一桶水。从实际情况来看，一是乡镇自身要非常注意各种生产知识、政策法规知识的收集，然后有意识地通过干部传递给村民。二是乡镇干部自己要非常注意学习，尽可能从酒桌牌桌之上摆脱出来。当然这需要一定的奖惩升迁制度的引导，要有合理的干部业绩评价机制。第三是对干部的使用要适当。政策法律水平高、协调能力强的可以派往矛盾比较多的村；对工商业比较熟悉的干部可以派往工商业经济比较发达的村；对农业比较熟悉的干部可以派往传统农业村。如果干部用非所长，他就很难发挥自己的作用。目前推行的大学生村官制度当然是一个比较好的制度，可以缓解农村的人才匮乏，但是也存在着很大的问题：大学生刚刚从学校毕业，难以融入农村社会生活，难以为村民提供切中肯綮的指导。在一个县或者乡镇内大规模地使用刚毕业的大学生作为乡镇与村的联系人，利弊孰大，有待研究。

第三，村党组织必须成为非正式行政指导的重要组织渠道，除了人员精干、组织严密之外，必须针对本村的情况拟定清晰的工作目标与计划。然后与乡镇政府互通信息，由乡镇政府派出适当的人选参与到乡村社会生活之中去，提供非正式的行政指导。托克维尔说：“一个内容错误但是被表达得清晰明确的观念，经常比一个内容正确但被表达得含糊复杂的观念更能掌握群众。”[10]这是我们进行非正式的行政指导的时候也应当遵循的一个基本原则，当然我们要努力保证目标正确而明确。

参考文献：

[1]诺斯，等.秩序、无序和经济变化：拉美对北美[A][C].梅斯奎塔，等.繁荣的治理之道.叶丽娟，等译，北京：中国人民大学出版社，2008：19.

[2]江利红.日本行政法学基础理论[M].北京：知识产权出版社，2008：45-49.

[3]吴理财.论现代乡镇制度的构建[J].天津社会科学，2008，（2）.

[4]张康之.在领域分离与融合中看制度[J].探索，2006，（1）.

[5]郑杭生.公共性与社会治理[J].中国特色社会主义研究，2005，（1）.

[6]陶传进.草根志愿组织与村民自治困境的破解[J].社会学研究，2007，（5）.

[7][德]哈特穆特·毛雷尔.德国行政法总论[M].高家伟，译.北京：法律出版社，2000：181.

[8]田文利.非强制性行政行为及其法治化路经研究[M].北京：知识产权出版社，2008：21-22.

[9]邓小平文选：第2卷[M]北京：人民出版社，1994.

[10]托克维尔.论美国的民主：上卷[M].北京：商务印书馆，1997：185.