城市管理行政执法体制的构建思考

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摘要：随着经济和社会的发展，城市化进程的加速，城市管理作为新时代的产物，应运而生，由于我国城市管理行政执法体制建设时间较短，经验不足，且城市管理的对象具有复杂多变性，这就导致城市管理行政执法体制构建过程中出现许多的问题。本文分析了城市管理行政执法制度的基本内涵，并对城市管理行政执法体制的现状和存在的问题进行探讨，进而提出一些行之有效的措施，为我国城市管理行政执法体制的完善和创新提供更多的思考。

关键词：城市管理；行政执法；体制构建；构建途径

城市作为城市环境的中心地带，城市管理的重要性在不断的凸显出来，行政执法作为城市管理的重要手段之一。我国城市化进程在不断的推进中，城市管理的对象具有复杂性和多元化的特点，这就大大提高了城市管理的执法难度。因此，对于城市管理的行政执法体制要进行不断的创新和完善，以满足城市发展的需要。创新城市管理行政执法体制能够有效的解决当下我国城市管理中的部分问题，有效的预防城市环境与执法队伍之间出现各种冲突和矛盾，从而更好的推动城市的发展，为人民提供更加优质且丰富的城市生活。

一、城市管理行政执法制度的基本内涵

城市管理行政执法，“是指在城市管理领域，依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。”[1]在实际的执行过程中，综合行政执法机关具有行政处罚权、行政强制权和行政调查权。城市管理综合行政执法机关的职能范围有相应的依据，根据《国务院关于贯彻实施中华人民共和国行政处罚法的通知》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》等文件的规定，其中包括市容环境卫生管理、市政管理、城市规划管理、绿化管理、公安交通管理等方面的法律、法规、规章制度的全部或者部分行政处罚权，以及其他行政处罚权。其综合职能范围主要由七种确定的智能范围和一个兜底的条款构成的，又被简称为“七+X”。但在各省市区域的具体执法过程中，综合职能范围可能有所不同，实际的执法范围由各省、市人民政府进行具体的规定。

二、我国城市管理行政执法体制的现状及存在的问题分析

（一）行政执法管理中公民参与度较小。在城市管理行政执法过程中，由于执法机关对公民的参与不够重视，导致公民的参与度较小。公民作为城市发展的重要环节，是城市发展和建设的主体，在实际执法过程中，公民参与得不到官方的认可，公民参与管理城市的规章制度没有得到执法机关的基本认可，且落实不到位，因此存在行政执法机构自行实施管理的现象，这就导致了大众对执法机构心存不满和怨气，这就大大降低了公民的执法参与度，不能真正推动城市的发展和进步。（二）执法存在分力和不力。“我国城市管理行政执法机关属于城市综合行政部门。”[2]所以，其部分权利存在从其他行政机关分流出来的，这就会存在权力分权的问题。由于城市管理行政执法机关的管理范围较广，且在法律划分上，对于各个部门之间的权利并没有进行细致的划分，这就会造成在执法的实际过程中，各部门对处罚的认识不准确，存在偏差，部门配合程度不够，工作积极性不够，遇到问题出现相互推诿的现象，这就严重影响了行政执法的工作效率和工作质量，影响了执法部门在公民中的形象。（三）执法人员队伍庞杂，存在暴力执法和暴力抗法。根据国家相关规定，城市管理行政执法的主体主要是由行政机关和公务员组成，但在实际的工作中，会存在实有人数远远多于在编人数，超编严重的现象，聘用没有编制的临时工作人员，由于临时工作人员的综合素质不高，执法行为不够规范，对其约束力较小，因此其不当的执法行为为执法形象带来了不好的影响。商贩和城管之间暴力执法和暴力抗法的事件频发发生，由于商贩和城管的地位不同，商贩处于弱势地位，城管处于强势地位，因此，城管在城市中担当的角色通常是名声不好，不招大家喜欢，两者之间的矛盾频发，部分地区甚至会出现集体性的暴力抗法和集体性的暴力执法现象，这些都影响了城市的行政执法机关与民众之间的和谐共处，不利于和谐社会的构建。（四）监督和保障体制不完善。由于暴力抗法和暴力执法等时间的频频发生，足以见得对执法的监督工作不到位。对城市管理行政执法部门进行监督的部门主要集中在本级政府和自身，由于监督的主体较为单一，且层级较高，外部和自我的约束能力都较弱，监督主体范围没有扩充到立法机关和人民群众等，因此就造成城市管理行政执法过程中执法问题频出。保障机制的不健全问题也十分突出，执法手段单一、执法效果不明显、执法的相关设备不够先进、信息化水平较低、执法的经费欠缺等都导致执法机制的正常顺利运行得不到相对应的保障，有可能造成执法人员的人身安全受到威胁，间接影响了执法人员的执法积极性。经费不充分的地区，甚至会出现“自费执法”的现象，通过罚款获得收入去解决经费不足的问题。

三、完善城市管理行政执法体制的构建路径

（一）更新行政执法的执法理念，完善行政执法队伍的建设。城市管理行政执法要明确建设要求，按照建设法治政府和责任政府以及服务政府的各种要求，坚持以人为本，更新行政执法的理念，提高执法队伍建设水平，提高执法人员的自身素质。对于执法队伍要进行规范化的管理，进行统一编制，按照国家相关规定进行招录公务员，招录完成后，要进行二次考试确定执法人员。对于领导职务，要求竞聘上岗的方式，选取政治过硬，且工作扎实，业务水平初中的人员，要调动基层城公人员的工作积极性。此外，要大力重视执法人员的培训工作，通过参观学习、组织培训等方式提高执法人员的执法水平。对于执法人员要进行定期的考核，考核要做到全面性和综合性，考核的频率要合理，定期的公开公布考核成绩，并建立岗位轮岗的制度和责任追责制度。“明确赋予城管部门的相关管理职能和执法权力是必要的。”[3]执法人员违法执法应当承担的相对应的责任，严格追究不负责任的执法人员的责任。（二）创新城市管理行政执法体系。1.加强执法队伍的作业管理，落实责任单位制度。要加强执法队伍的作业管理，要在城管监察组织中落实责任单位制度。与城管监察组织相比，责任单位可以作为一个小型的工作单元，其工作目标更加详细和具体，能够更加准确的判断成员的努力和目标之间的距离。划分小责任单位，能够帮助组织内的成员更加明确自己的工作内容和工作目标等，在自己的责任区域内进行执法行为。小责任单位的划分十分灵活，对城管监察大队或分队进行划分，对班组也可以进行划分责任单位，划分后，通过良性竞争的形式，营造积极向上的组织环境。“责任单位制度的建立，标志着城管综合执法管理工作规范性的提高。”[4]2.设立社区检察员，应对突发事件。现行的执法作业方式多为大帮式、突击式、即时性，这种执法作业方式没有深入到社区中，真正了解群众的诉求，和群众之间建立更加和谐和互动的协作关系。改进执法作业方式，可以讲城管监察分队队员设置为“社区城管监察员”和“机动城管监察员”，社区监察员负责自己固定的责任区，承担自己区域内的环境监察工作，而“机动监察员”并不划定固定的负责区域，当遇到突发事件，进行紧急出动。3.加大城管教育和公民教育宣传工作，提高公民的参与意识。“公民参与是城市管理执法强调公众对执法过程的决策、实施和监督，体现政府和公众之间的良好合作。”[5]因此，要将公民参与城市管理行政执法形成规范性的法律文件，明确公民参与的各种相关信息，如目标、性质、内容及职能、程序等，通过将其纳入城市执法的立法体系中，保证公民参与有法可循。提高公民参与意识，通过宣传和教育，加强公民“城市是我家”的意识，更加自觉的遵守城市管理的相关规定，培养公民的主人翁意识。此外，城市政府可进行适当的分析和调整，促进居民委员会向着理性化、合作化、成熟化的社会公共组织的目标发展，能够真正代表和反映民众的心声和呼吁。主动接受新闻媒体的监督，“培养更多有着较强公众权利意识以及法律意识的人员，进一步增强人民群众的监督水平和能力。”[6]对于小商贩，要采用温和执法的方式，设立专门地带，从根本上解决小商贩与执法人员之间的问题，加强小商贩的公民教育，促进我国城市的健康和谐发展。4．加快政务公开，实现透明化和公平化。城市管理执法部门的开展要做到透明化和公开化，加快政务公开，从而建立起一个畅通的信息流通渠道，积极的开展“阳光执法”，让权利更好地行使在阳光之下。以“四个公开”为主要内容，主动接受来自社区群众的监督，将公民参与落实到实处，从而顺利的推进城市市容环境政治工作，改善人民居住的城市环境，打造人民满意和认可的执法过程。

四、结束语

我国城市管理行政执法正在进行不断的改革，其体制也在不断的完善，因此，我们要根据各地区城市的实际情况，对城市管理行政执法体制做出新的调整和完善。改变传统执法管理过程中的不科学不合理的执法行为，通过人性化、科学化、规范化的执法体制去调动执法人员的工作积极性，提高公民的参与意识，加快政务公开，从而从整体上提高城市管理行政执法水平，更好地促进城市的发展，实现和谐社会的构建目标。

参考文献：

[1]崔宾.我国城市管理综合行政执法现状探析[J].《管理观察》，2016（1）：40-41.

[2]袁礼.城市管理行政执法体制构建分析[J].中国管理信息化，2016，19（1）：208-209.

[3]秦国际，艾振学.论城管行政执法体系的构建[J].沈阳工程学院学报（社会科学版），2014：25-27.

[4]吴刚.创建和完善新型城市管理行政执法体制[J].国家行政学院学报，2003（2）：51-54.

[5]王姝.论城市管理行政执法体制构建与公民参与[J].城市管理与科技，2008（2）：47-48.

作者:刘为稳 刘为勇 单位:1.江西应用科技学院 2.江西师范大学