水行政综合执法实践思考

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中共中央全面推行依法治国，提出要深化行政执法体制改革，推进综合执法，健全行政执法和刑事司法衔接机制等。水利部也多次明确在水利行业内推行水行政综合执法。近年来，辽宁省按照国家要求，规范管理，做好源头防控，构建水利综合执法体系，完善执法机制，开展专项执法，打击违法犯罪。

1基本情况

1.1规范管理，实现源头防控。加强组织领导，不断完善法规制度(河道管理、重大水利工程管理、水土保持、农水、节水等)，规范各项事权，加强行业管理，细化工作流程，堵塞管理漏洞。一是规范行政审批。加强对行政许可审批管理，推行审批服务标准化，优化审批流程，从源头上进行规范。二是规范水行政处罚。制定了《辽宁省水利厅水行政处罚裁量权实施办法》《辽宁省水利厅水行政处罚裁量权执行标准》《辽宁省水利厅重大水事违法案件挂牌督办法》。三是规范河道采砂管理。完善河道管理法规体系，推动河道采砂市场化运作，建立以拍卖、挂牌交易为主的采砂权市场化出让机制，通过加强日常监管、第三方监理和执法打击，有效遏制滥采乱挖现象。四是规范水利招投标市场。出台机制，规范监管，全面加强水利工程招投标工作。利用水利建设市场主体信用信息平台激励守信、惩戒失信，规范水利招投标市场活动。五是严格水资源开发利用。实行最严格水资源管理制度，建立省、市、县三级用水总量控制指标体系，从许可、水资源论证，专项检查环节进行规范，保障全省水资源可持续利用。六是打造优质营商环境。通过简政放权、权责清单制度、清理规范中介服务、建立市场准入负面清单、健全机关工作责任制度、深入推行政务公开等措施，规范行政权力运行。1.2构建水利综合执法体系。2014年底省水利厅构建综合执法体系，执法人员遍布很多厅直部门，省管的九大水库及两大输水工程，执法人员实行双重领导机制，基本构建以专职执法队伍为核心、延伸执法队伍为依托、内部执法机构为补充的水利综合执法体系，实现了省级水行政处罚一个窗口对外。厅机关和厅直各业务管理单位都加强水行政执法队伍建设，设立相应的水政机构并配备专兼职水行政执法人员，落实执法工作任务。1.3完善执法机制。构建的执法机制包括:一是水政公安联合执法机制。制定水政公安联合执法意见，通过日常联合巡查、设立举报电话等方式，广开信息渠道，强化信息交流，推进执法办案信息共享，联合执法，及时制止、查处水事违法行为，增强水政执法的威慑力。同时，以江河公安作为辽宁省水政执法工作强力保障，对重点工程，建立水政和公安日常联合执法机制，如在东水济辽工程保护联合执法机制中，水政、公安、工程管理单位联合并进行执法分区域落实到人，使一些违法现象及时化解在萌芽状态，减少危害和损失。二是执法联席会议机制、重大案件协商机制。针对水政执法管理过程中遇到的重点和难点问题，由厅政法处或厅水政监察局牵头召开会议，厅内有关单位参加，提出解决方案。三是重大违法行为鉴定及危害评估机制。实施了采砂入刑鉴定，违法行为危害评估，大型现场无人机固定证据，为相关刑事行政处罚提供支撑。四是河长制部门联合执法机制。制定了省河长制部门联合执法工作制度，明确各成员单位分别负责本部门职责范围内河湖管理保护工作，在河长办的统一组织下实现部门联合执法，在处理跨部门涉河湖案件时，按照部门职责权限各负其责、齐抓共管、联合行动，共同完成联合执法工作任务。1.4多渠道征集违法线索。一是在厅网站公开举报电话。二是每年在全省范围内张贴关于加强河道及水资源管理、东水济辽工程保护、打击非法采砂等通告十万余份，公开举报电话，发动全社会举报水事违法活动线索。三是发动基层举报线索。印发通知，发动市县水行政主管部门，村级水管员、水库库管员、乡镇水利站水利员、水利厅派出的乡村振兴和驻村扶贫工作队队员，市县所属水利工程管理员，省水资源集团所属工程管理人员报送违法线索。四是开展报送线索培训。在全省乡镇水利站人员培训中，对违法线索报送进行培训，同时指导各市开展相关培训。1.5开展执法专项行动。2015年以来，原水利厅水政监察局会同省公安厅江河流域公安局于每年初联合印发河道专项执法通知、水资源专项执法通知、打击破坏东水济辽工程专项执法通知和开展打击非法采砂专项执法等通知，发动全省水政和江河公安开展专项执法行动。同时，按照水利部要求开展了河道采砂等专项整治行动。此外，结合水利部“清四乱”与辽宁省河道垃圾清理行动，严厉打击涉河违法行为。2015年以来，全省共处理水事违法案件3273起，罚款1570.6万元。1.6严厉打击违法犯罪。严格行政处罚，发现有涉嫌违法犯罪的，及时移交公安查处。辽宁省公安厅、检察院、法院出台《关于全省河流治理和保护工作中涉及相关刑事案件勘验鉴定检验问题的通知》，对涉嫌刑事案件鉴定进行了明确。近几年来，辽宁省水利厅依据职权对78件涉嫌非法采砂案件进行了鉴定。此外，对危害较大的行政案件，按照法规规定，“经专业机构评估危害工程安全运行”，移交公安查处。2018年，移交公安刑事案件29起、治安案件67起，抓获各类违法犯罪嫌疑人397人，其中逮捕35人、刑事拘留17人、监视居住5人、取保候审22人、治安拘留55人、治安处罚6人，省本级直接移交案件4件。2019年至今，累计查处水事违法案件83起，省本级再移交公安案件1件。

2存在的主要问题

2.1非法采砂屡禁不止。近几年建筑市场火爆，用砂量巨大，河道非法采砂很难杜绝。辽宁省水利和公安部门对非法采砂重点关注与打击，做出采砂鉴定(入刑鉴定)78起，但盗采河砂时有发生。究其原因，一是市场需求大，我国建筑用砂量每年约26亿t。二是河道非法采砂成本低、获利高。三是非法采砂点地处偏僻，不易发现，管理难度大，再加上全省水行政执法人员不足700人，机构改革个别地区水行政执法还未理顺，又缺乏先进的执法装备、车辆等，监管和执法显得力不从心。四是非法采砂多发生在夜间，取证难。如浑河沈阳市铁西经济开发区、北镇的黑鱼沟河段经常夜间发生盗采。2.2水利建设市场招投标监管有待加强。目前，由于水利建设市场仍处于发展阶段，加之有些制度尚不完善，存在围标、串标等不法行为。2018年，桓仁某工程有限公司和沈阳某工程有限公司参与盖州水利工程投标过程中，存在串标行为，被当地依法给予行政处罚，并在省水利建设市场信用信息平台上公示;沈阳肖某涉嫌操纵其持股并担任高级管理人员的两家公司串通投标，已移交公安机关调查处理。从中可以看出，水利工程招投标管理在监管机制、监管措施、监管能力存在一定的问题，亟需查缺补漏，提高监管能力。2.3地下水保护执法任重道远。一是地下水超采现象依然存在。辽宁省水资源匮乏，地下水开发程度较高，全省地下水位下降明显。受经济条件及干旱程度影响，中部平原区、辽西北山丘区和沿海地区表现尤为突出，虽采取多种措施，但部分地区仍然超采。如辽阳首山地区124.7km2超采，漏斗中心水位埋深13.36m;此外，大连、营口、锦州、葫芦岛等沿海城市受海水入侵面积达900多km2。二是取水许可管理难度大。由于地下水资源开采便利、工程施工时间短、造价低，导致一些取水户未经水行政主管部门审批非法开采地下水，手段隐蔽，难以及时发现和处理。如盖州市某有限公司未经许可擅自取用地热水，省厅依法对其罚款十万元;铁岭某公司未按批准的许可取水，当地也对其进行了处罚。2.4水土保持领域存在消极违法现象。生产建设项目地处偏僻分散，建设周期长，不利于监管，特别是铁路、公路、输油管线等建设项目。在执法中发现部分生产建设单位守法意识不强，在项目建设过程中存在未批先建或者水土保持设施未经验收即投入使用的问题。如2017年，省水利厅对朝阳某有限公司和朝阳某新能源开发有限公司水土保持设施未经验收将生产建设项目投产使用违法行为进行了行政处罚。另外还存在部分生产建设单位主动缴纳水土保持补偿费意识不强，需行政催缴，甚至走司法程序请法院介入。如鞍山和本溪两家公司拖欠水土保持补偿费，经多次催缴无效，省水利厅将两家公司起诉至法院申请强制执行。庭审后，这两家公司主动要求庭外和解，缴纳有关费用。

3思考与建议

3.1坚持问题导向，强化责任担当。违法行为特点主要包括:违法行为隐蔽，不易发现，不利于取证;执法监管难度大，需走司法程序等。针对这些情况，要进一步强化“四个意识”，主动作为，研究措施，注意时效，结合当前强监管要求，以担当精神、领导能力、群众观点为重要标杆，以实际行动履行好工作职责。3.2明确重点，坚持深挖细查。进一步全面深入排查，在细致摸排上下功夫。在做好日常线索排查的同时，重点排查河道采砂这一重点领域，结合水利部打击非法采砂要求，把河道采砂问题做为工作重点。在省水利厅和省公安厅联合下发的《辽宁省打击河道非法采砂专项行动方案》基础上，全面摸清河道采砂现状，查清无证采砂、不按许可条件采砂，以河道清淤、工程建设等名义进行非法采砂等问题。要加大对重点河段、敏感区域、问题多发区域和重要时段巡查执法频次，强化对禁采区和禁采期的监管，及时发现违法行为，依法进行严惩。3.3加强日常监管，建立完善长效工作机制。按照2019年全国水利工作会议提出的“补短板、强监管”的水利改革发展总基调，全省水行政主管部门进一步全面加强水利工程日常监管，落实监管责任，严格市场准入，实行重点监控，建立健全防控机制，从源头上消除违法行为滋生土壤。完善水利和公安联合执法长效机制，推进行政执法与刑事司法有效衔接，畅通线索移交、信息共享渠道，完善重大事项协商、健全协同办案机制，做好水利行业综合执法。一是要完善制度。主要是理顺采砂事权，实行全过程监管;提供优质水源并强化地下水保护“三条红线”管理和“四项制度”建设，严格控制地下水开采;完善配套规章制度，抓好源头治理。二是发挥基层力量，报送违法线索。利用好水管员、库管员，加强日常巡查，及时发现和上报问题线索。三是推广联合执法制度，利用好水利公安，打击盗采砂石，杜绝“无主”砂堆，利用好河长制，落实好采砂管理责任［1］。3.4加强联合执法巡查，依法严厉打击。辽宁省利用河长制湖长制平台协调优势及江河公安打击威慑，结合河湖“清四乱”、河湖执法等专项行动，强化水政、公安、环保等相关部门联合执法，以重点水域、大型水利工程项目所在区域为重点，围绕占河、采砂及妨碍河道安全和水利工程设施安全、水资源开采、水利工程建设、水土保持等方面开展执法巡查。按照“属地管理”的原则，各地制定措施，严格处罚，对于水事违法犯罪活动，及时向公安机关移交［2］。3.5强化舆论监督，营造浓厚法治氛围。一是畅通信访举报线索渠道。继续每年通告，公开举报电话。二是加大宣传，利用多媒体、自媒体宣传，营造良好氛围。三是做好举报回复，增加举报积极性。四适时剖析典型案例，一方面增强群众信心，号召群众提供线索，另一方面给社会以警醒，减少违法行为［3］。

4结语

水行政综合执法是水利行业强监管的重要内容，完善好水行政执法工作是新时代新时代治水必然要求。水行政综合执法作为水利行业监管重要抓手，为水利管理提供必要支撑，随着水行政综合执法工作不断完善，部门内执法合力不断增强，涉水违法行为将得到进一步遏制，将为辽宁水利行业强监管的落实、经济发展提供良好水事环境。

参考文献:

［1］李鹏.浅析河长制对水行政执法的意义［J］.中国水利，2017(8):5-6.

［2］白玉新，崔瑞，吴学伟.对辽宁省水利和公安联合执法工作的建议［J］.水利发展研究，2019，19(4):48-50，53.

［3］王萍.水行政执法机制研究:以北京市污水排放的相关执法问题为例［J］.水利发展研究，2016，16(2):44-48.

作者:江震 单位:辽宁省水利厅