行政法信赖保护原则探讨

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一、信赖保护原则的基本理论

（一）信赖保护原则的含义、产生与发展。目前学术界关于信赖保护原则含义的界定并没有统一的观点，各种学说也是层出不穷，但其基本价值理念基本是一致的，概括地说，行政法中的信赖保护原则是指在行政管理过程中，作为行政管理相对人一方的公民对基于对行政权力的权威而产生的正当合理信赖，行政机关对基于此信赖而产生的利益应当予以保护，行政机关不得随意改变或撤销已生效的行政行为，因为客观事实或政策变化确需改变其做出的行政行为时，对于因此给行政相对人造成的损失应当给予补偿或者赔偿。简单地说，就是政府要言而有信，恪守承诺，行政行为一旦做出，就不能随意改变或者撤销，朝令夕改，反复无常。二战之前，信赖利益保护原则还处于萌芽阶段，其并没有被系统的规定。二战后，随着自然法的复兴，实质正义和实质法治再次彰显，信赖利益保护原则才首先在德国得以确立，之后逐渐被大多数国家所接受，成为其行政法的一项基本原则。1956年德国联邦行政法院判决的“安寡金”案是信赖保护的一个关键案件。此后，联邦行政法院于1957年10月就信赖保护作出了一个日后遵循的判决。1976年德国《联邦行政程序法》正式将信赖保护原则规定其中，信赖保护原则成为了行政法中的一项基本原则。在英美法系国家，虽然没有像德国等大陆法系国家那样明确规定信赖利益保护原则，但也存在与信赖保护原则相类似的制度，如英国的合法期待原则，美国的禁止翻供原则等都体现了信赖保护原则的内容。（二）信赖保护原则的构成要件。了解信赖保护的构成要件即到底什情形下可以适用信赖保护是研究信赖利益保护原则中首先要面对的问题，因为并不是所有的行为都可以成立信赖利益，对信赖利益享有者保护的同时可能会导致其他人的利益甚至公共利益受到相应的损害。1.信赖的基础。此为信赖保护原则得以存在的前提和基础，没有信赖基础，信赖保护自然就无从谈起。所谓信赖基础，就是足以使行政相对人产生信赖的事实和行为。通说认为构成信赖保护原则之基础是行政主体在履行职务活动时所产生的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为。总之，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，都要求其具有国家权力外观，具有“法的外貌”。此外，作为信赖基础的行政行为应当是有效成立的且为相对人所知晓的行政行为，无效的行政行为自始无效，自始就不存在，当然就不会产生信赖利益；如果相对人从始至终不知道该行政行为的存在，就不会根据该行政行为做出自己的安排，自然也不会产生信赖利益。2.信赖表现。所谓信赖表现是指行政相对人基于对政府及公权力机关的敬畏和信任，于是产生了合理的预期，根据行政主体所做的行为来安排自己的生产和生活。此外，信赖基础与信赖表现之间需存在着一定的因果关系，如果公民做出的行为不是基于对于行政主体所做行政行为的信赖，其信赖利益也不会产生。3.信赖值得保护。信赖是否值得保护其判断基准主要是根据无过错原则，只要是相对人是善意的且没有重大过失，其合法的利益就应该受到保护。不能让因为行政主体的原因导致的瑕疵或者违法的行政行为的后果让没有任何过错的相对人来承担，否则有违公平的原则理念。（三）信赖保护的方式。“无救济则无权利，”一般来说，信赖保护大致有两种类型的保护方式，一是实体性保护，这是大陆法系国家目前所采用的的最普遍的方式，实体保护又分为存续保护和财产保护两种方式。二是程序性保护，这是美国英国等英美法系国家主要采用的方式。1.存续保护，又可称之为维持现状，即维持原行政行为的效力，使其继续存在。存续保护是信赖利益保护最完整最有效的方式。在什么情况下适用存续保护，需要在撤销原行政行为所欲维护之公共利益与信赖保护之私人利益之间进行衡量比较，如果信赖保护的私人利益明显超过撤销或改变原行政行为所欲维护之公共利益时，这时便不得撤销或改变原行政行为。2.财产保护，是指行政主体一方因为客观情况发生变化或者作出行政行为时所依据的法律法规发生改变时，如果不撤销或改变原行政行为就会损害到公共利益，在利益衡量下必须撤销或改变行政行为时，必须给予行政相对人因其信赖利益受到损失合理的财产补偿。财产补偿是比较常用的一种保护方式，但是金钱并不能解决所有问题，比如行政许可的某种资格利益。3.程序保护。程序保护主要适用于英美法系国家，这与英美法系国家程序法发达是分不开的。程序保护要求赋予行政相对人参与权和请求权，使相对人能够有充分的表达自己的意见的权利，促使行政机关在充分听取行政相对人的意见后作出合理的选择。比如，在撤销某一行政许可时，要充分听取相对人的陈诉申辩，必要时以听证的形式作出决定。

二、信赖保护原则在我国行政法领域的适用及其存在的问题

（一）信赖利益保护在我国的确立。我国对信赖利益保护原则的研究较其他国家和地区来说起步较晚，究其原因，是因为我国长期受传统思想的影响，行政主体一直以来都以公共利益为本位，只要公共利益与私人利益产生冲突时，不管其私人利益是否合法，也不管与欲维护公共利益相比较孰轻孰重，一律以牺牲私人利益为代价来维护公共利益，这就使得个人利益不能得到有效的保护。随着我国依法治国和民主法治建设的有效推进，政府的管理理念也在逐步发生变化，服务型政府正在逐渐形成，对于个体利益的保护也日益加强。著名的1999年“田勇诉北京科技大学拒发毕业证、学位证案”被认为是中国信赖利益保护原则的源头。首先，最高人民法院于1999年颁布的关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中对信赖保护原则就做了隐晦的规定。2003年通过的《行政许可法》对于行政信赖保护具有极其重要的意义，因为这是我国首次将信赖保护的要求以立法的方式予以法律化、明确化，对推动信赖保护原则的发展影响深远。同时，国务院于2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也对信赖保护进行了相关的规定。此后，我国关于行政信赖保护的研究在不断地深入，信赖保护的适用也在不断增多。例如“郭翠华诉宿迁市宿城区人事局不依法办理退休手续案”，“李东彩诉玉环县国土资源局土地行政撤案”，“益民公司诉河南省周口市政府行政行为违法案”等等都或多或少体现了信赖保护原则的精神。（二）我国行政信赖保护原则存在的问题。虽然我国《行政许可法》对信赖保护进行了规定，司法实务中对其也进行了适用，但立法上仅对授益行政行为进行了规定，适用范围过于狭窄，进而导致部分行政行为的信赖保护缺乏依据。而且，立法上对于信赖保护的适用条件也不够明确，因为作为信赖基础的行政行为即可能是合法的行政行为，也有可能是违法的行政行为，基于合法行政行为而产生的信赖利益当然值得保护，基于违法行政行为所产生的信赖利益是否值得保护理论界尚存在争议，我国立法也未明确规定，导致司法实务中对此案件的处理争论颇大。此外，对于公共利益的界定和衡量标准不清晰，导致了公共利益被大量滥用，行政机关假借公共利益的幌子侵害私人合法权益的事情时有发生，致使信赖保护的适用存在相当大的困难。

三、完善我国行政信赖保护的几点建议

（一）扩大行政信赖保护的适用范围。目前我国仅《行政许可法》规定了信赖保护的要求，其他行政法律规范鲜有见到，这其实并不符合该项制度的设计初衷和发展趋势，其他具体行政行为，行政合同，行政指导等事实行为和部分抽象行政行为也应纳入到信赖保护适用范围内。比如根据我国现有法律的相关规定，行政指导等事实行政行为并不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，行政相对人对于其受到的损害又该如何救济？这时信赖保护原则便会起到作用，弥补这一缺憾。（二）明确信赖保护适用的条件。我国目前尚未明确基于违法行为所产生的信赖利益是否适用于信赖保护，导致信赖保护适用上的困难，其实对违法行政行为所产生的信赖利益进行保护也反映出了合法行政原则和信赖保护原则之间的冲突问题。但是笔者认为设计信赖保护原则的目的就是规范公权力保护私权利，只要是行政相对人本身善意无过错，其合法预期就应该值得保护，即对相对人进行信赖保护时，应着重于相对人本身是否善意，而不是着眼于行政行为本身是否具有瑕疵。（三）明确公共利益的界定标准。如何界定公共利益需要注意以下几点：首先，公共利益受益范围广，所谓的公共利益指的就是社会全体成员所共同享有利益，所以它的主体具有广泛性，即不特定多数人所共同享有的利益，那些貌似公共利益实际上属于少数人或个别集团的利益就不属于公共利益。其次，公共利益是应符合社会发展规律的，符合全社会成员的根本利益，能够被全体社会成员所拥护，能够促进社会的不断发展。此外，由于公共利益的范围非常广泛，立法无法将其全部列出，故而可以采取概括式和正反列举式的方法进行规定，以此来保证在判断公共利益时的准确性。

四、小结

信赖保护原则首先源于私法领域，而后逐渐扩展到公法乃至行政法领域。信赖保护原则的兴起，体现了实质法治观的张扬。二战之后德国首先提出信赖保护原则，之后被多数国家和地区所采用，尽管其表现形式存在着这样的或那样的差别，尽管它是以法的一般原则的身份出现，但大多数国家纷纷将其成文化、法律化，将其纳入本国行政法律规范之中，这是实质法治的体现。在目前世界普遍要求加强人权保障的背景下，信赖保护原则的兴起便适应了这一发展大势。保护公民基于正当合理的信赖所产生的利益，是政府公信力的基石。信赖保护原则的产生，对于建立诚信政府、提高政府公信力，保护公民的合法权益都有极大的促进作用。党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家，信赖保护原则正可以为我国法治国家的建设添砖加瓦。让信赖保护在法治的殿堂中翩翩起舞。

参考文献：

[1]姜明安.行政法与行政诉讼法.法律出版社，2002

[2]应松年.当代行政法.中国方正出版社，2005

[3]王贵松.行政信赖保护论.山东人民出版社，2007

[4]马怀德.行政法学.中国政法大学出版社，2007

[5]万晓.行政信赖护问题保研究.海南大学硕士学位论文，2007

作者:吉化振 胡博文 单位:黑龙江大学