烟草专卖行政执法效果分析

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一、大荔烟草专卖行政执法标准化体系的构成

烟草专卖是国家有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，包括生产、流通、销售、进出口等，是一种垄断经营、统一管理的制度。中国烟草总公司于1984年成立，与国家烟草专卖局一套机构、两块牌子，对我国的烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。为了维护烟草专卖制度、保护行政相对人合法权益，烟草专卖行政执法部门依照烟草专卖法律、法规及规章规定，组织、领导和管理烟草专卖活动的一种具体行政行为，被称之为烟草专卖行政执法。依据《中华人民共和国烟草专卖法》、《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》的规定，可以确定各级的烟草专卖局代表国家行使烟草专卖执法权，是一种比较特殊的行政执法主体。大荔县烟草专卖局为更好更高效有序履行烟草专卖行政执法职责，于2017年9月起，成立课题组，结合国家有关法律法规、结合大荔县烟草专卖实际，研究制定烟草专卖行政执法标准化体系。由于时间紧迫，目前完成两个技术标准(烟草专卖行政处罚案卷制作标准和烟草制品零售点合理布局规划标准）、21个管理标准，即（1）烟草专卖零售许可证许可类申请办理工作规范；（2）烟草专卖许可后续监督管理标准.；（3）烟草专卖零售许可负面清单标准；（4）卷烟打假打私长效工作机制规范；（5）烟草市场监管长效机制规范；（6）卷烟零售市场检查工作规范；（7）简易案件办理工作规范；（8）烟草专卖行政执法立案查办规范；（9）烟草专卖行政执法调查取证规范；（10）文书送达工作规范；（11）行政处罚执行工作规范；（12）撤销立案工作规范；(13)案件移送工作规范；（14）烟草专卖零售许可证管理类申请办理工作规范；（15）专卖执法装备管理标准；（16）专卖管理及打假经费管理标准；（17）烟草专卖重大案件办理工作规范；（18）举报投诉办理工作规范；（19）涉案物品管理工作规范；（20）卷烟零售市场检查工作规范；（21）行政处罚审查与决定工作规范。另订6个工作标准。

二、目前县域烟草专卖执法工作中存在的突出问题

党的十八届四中全会和十九之后，依法治国、依法行政、依法治企的理念已深入人心，几年前，国家烟草专卖管理局根据依法治国、依法行政的新形势、新要求，就提出了“烟草柔性执法”的理念，对树立依法治企观念，树立行业良好社会形象起到了重要推动作用，同时为推行企业法治化、标准化管理提出了更高的要求。在这样的背景下，烟草行政管理部门工作人员的法律意识、执法水平要不断提高，迈上新的台阶。但目前烟草执法环境依然复杂、难点突出，执法矛盾依旧突显，县域基层烟草行政执法面临的突出问题主要有：（一）烟草专卖法制不健全。一是执法依据不够完善。孟德斯鸿曾说:“法律是人类行动的指导，不是规劝”。法律制度是执法的基础，拥有相对完善的制度才能较好的解决现实操作问题。以零售户申领核发烟草专卖零售许可证为例，《烟草专卖法实施条例》规定，烟草专卖零售户获得资格应符合与经营烟草制品零售业务相适应的资金、固定的经营场所、符合烟草制品零售点合理布局三方面的要求，但在烟草专卖零售许可证核发的具体审批工作中，面临较多问题，如具体资金要求，布局多远以及零售户需要提供什么材料，烟草部门的审核职责等均未在法律规定中明确，后续也有未制定配套的内容，由此造成各地区审核标准不一，部分地区在许可证颁发时标准模糊，甚至出现了权力寻租、徇私舞弊的恶劣情形，如2015年广西罗城烟草专卖局“明白证、糊涂办”案例，在中央电视台“焦点访谈”栏目进行曝光，暴露出该专卖局“办证难、撤证乱、执法随意不规范”的问题，在全国范围内造成了不良影响。还有些法律规定已经适用多年，但未及时更新，已经与现实脱轨，同时过于宽泛的条文内容又造成基层烟草执法机关有法不依，造成了各地烟草专卖行政执法机关在具体问题的处理上，存在分歧，使得行政执法处理工作难度加大。另外,因为经济状况、专业水平以及对涉烟违法行为打击力度等不同，出台的办法与上位法律、法规之间以及相互之间大有不同，从而使得涉烟违法行为的法律实践也相差甚远。二是部分法律规定不能满足新时期实际需要。以生产、销售伪劣卷烟的案件为例，依据两高司法解释，生产、销售伪劣卷烟、雪茄烟等烟草制品，销售金额在人民币五万元以上应定性为生产、销售伪劣产品罪，须移送司法机关处理。但在实际执法工作中，销售金额往往难以掌握，商户通畅不会保留销售记录、账目往来的明细等材料，因此销售金额难以认定，也对司法机关后续的定罪量刑造成一定的影响。以烟草专卖零售许可资格的授予为例，各地要求烟草零售户需要符合当地合理布局的相关要求，但由于各地经济、人口等情况不尽不同，制定的合理化布局标准也就不同设置差异很大。而且，很多标准制定后，并没有及时根据地方经济的发展情况进行及时修正，导致许多布局标准不能满足实际需求，诸多零售户有相应的经营能力却拿不到许可证，由此造成有些地方无证经营的情况。（二）烟草专卖行政执法主体不明确。烟草专卖行政执法主体包括烟草专卖行政主管部门、工商部门、公安部门、海关部门、质监部门等，各个主体之间权限互有交叉，存在多龙治水的情况，严重影响烟草专卖行政执法工作的效率和力度，致使某些案件不能得到及时处理。其中，烟草专卖行政主管部门主要管理烟草市场；公安部门负责维护国家安全，维护社会治安，对各种违法犯罪/扰乱社会治安的行为进行查处；工商部门负责市场监督管理和行政执法有关工作，规范和维护各类市场经营秩序等；海关部门负责打击走私行为进出境监管，查缉走私等工作；质监部门负责对产品质量监督进工作。从前述各部门的职责内容来看，各部门各司其职，井然有序。但在烟草专卖行政执法工作实践中，往往一个具体行为涉及多个部门，各个部门均可以对其开展行政执法工作，法律又没有明确规定各部门之间的分工协作，使得部门之间缺乏协调性，以致出现混乱的情况。（三）基础管理工作有待进一步改善。一是在烟草零售许可证件的后期管理方面，需要加强监管。目前,基层烟草专卖执法部门在烟草零售许可证核发较为严格，但在后续监管方面较为松懈。如对烟草专卖证到期前提醒烟草零售户进行延续或注销等。二是在市场检查过程中，加大检查频率，扩大检查范围，尽可能扫清存在的监管盲点，如违法经营人员常利用执法人员休息时间开展烟草制品的违规经营，利用监管盲区进行违法活动。三是注重工作效率的提升。在工作中要不断创新，提升效率，不断完善工作细节，简化内部流程。（四）执法队伍的素质有待提高近年来，随着招聘条件的提高，如设置学历的要求、增加准入考试的难度等，使烟草专卖执法人员的素质逐年提高，加上后续的培训教育，烟草专卖执法水平较前些年前有了显著的提升，野蛮执法、暴力执法等情况大幅减少，但是仍然存在较多的问题。一是烟草专卖行政执法人员来源广泛，普遍学历不高，素质参差不齐，使得执法队伍整体上综合素质不高，执法能力和水平都存在较多不足。二是行政执法人员法律和基础知识薄弱，虽经过短期的培训走上行政执法岗位，但在具体工作中缺乏实践经验，对烟草专卖法律法规的理解模糊，容易出现违反法律规定的情况；三是缺乏工作的艺术，有些烟草专卖行政执法人员不讲究执法技巧，缺乏一定的创新精神和工作热情，造成执法人员和广大群众的矛盾，造成了不好的社会影响。四是随着社会经济的发展，烟草专卖行政执法趋向多样化和国际化，烟草零售商户的法律意识不断提升，对日常市场检查、案件调查等工作提出了更高的要求，很可能因为执法过程中的疏忽，引起零售商户的不满，甚至引发行政诉讼或行政复议，造成一定的社会影响。因此，在新的形势下，基层执法人员需要在基层执法工作、法律运用技巧等方面继续学习，继续提升，确保所调查的案件事实清楚、证据充分、程序合法。

三、标准体系实施的效果

（一）执法队伍建设取得良好效果，大荔烟草获得良好社会形象。第一，全员参加课题，实施全面培训。从去年课题立项以来，我局执法专卖方面所有人员均被纳入课题组，召开四次专门的研讨会，通过会议研讨，所有同志都把涉及个人的法律法规学习了多遍，今年四月初，标准初稿完成后，课题组又组织大家共同参与修改，七月初，首批标准定稿后，组织专门培训会，通过一星期的学习，大家对于标准烂熟于心。七月以来，我局按照标准的要求，对涉及的行政许可、行政处罚等案件进行处理，执法人员的执法熟练程度明显提高。明确基层专卖执法人员每年参加培训的学时要求，可以聘请内外部的专业讲师进行授课，内容上更偏重于实用性，以服务日常的实际工作为目的，在条件允许的条件下可建立内部的学习网站，方便统计学习情况。第二，增强烟草行政执法人员的法治意识，推进柔性执法的理念落地。世上不法之事莫过于执法之人自己破坏法律，此乃天底下最悖公理之事。因此要深入贯彻法治意识及理念，杜绝不文明执法甚至超越法律界限的执法行为。要采用宣讲、培训、视频等方式，对不文明执法行为甚至暴力执法带来的后果进行展示教育，逐渐在行业内确立以服务抓管理的执法理念，减少不文明执法执法所带来的零售商户与执法工作人员的冲突，可以有效的节约行政执法成本，提升行政执法效率。第三，打造专业团队，提升烟草专卖执法工作人员的良好形象。在执法办案的过程中，注重仪容仪表并使用文明用语，加强与零售商户等执法对象的沟通交流，强化引导说理，讲究工作方式、方法，能执法，会执法，树立烟草专卖行政执法工作人员的良好社会形象。第四，建立案件终身负责制。“谁办理、谁负责”，对于事后发生纠纷、诉讼等情况的案件，追究原经办人及相关负责人，将责任落实到具体的个人，强化执法工作人员的责任意识。第五，优化绩效考核体系。强调对执法过程的考核，通过调研将烟草行政执法工作、法律宣讲和培训、案件档案资料的整理等作为考核指标作为职等评定、绩效考核的依据，将考核关注点从工作结果转移为工作过程，摒弃只将打假打私的数量、移送案件的数量、查扣假冒卷烟的数量等作为依据的考核体系，强化基础工作考核的重要性。（二）推进配套规则的制订，构建完善的标准体系。法律法规的配套规则更加贴进实践操作，能够对烟草执法工作起到较好的指导作用。在配套规则的制订过程中，要向法规、专卖、经营等各部门征求意见，尤其是经常与零售商户打交道的基层执法人员的意见，依靠部门之间的协作配合，群策群力完善执法依据。如某地区《烟草零售户布局标准》规定五十米一户，致使经济发达街区的零售商户有意经营烟草但无法办证，出现了大量无证经营的情况。建议零售商户布局标准等配套规则更加贴近实际，促进以地区的经济发展为根本目的，满足地方烟草行业的现实发展需要。另外，制订配套规则时需要更加关注烟草行业当前的大环境，结合国内外的烟草行业发展形势，对国内未来的烟草行业形势作出研究和判断，尽可能的解决法律法规未来的适用性问题。烟草专卖行政执法标准化体系，包含科学合理且具有可操作性的执法依据即制度规定；执法行为的监督管理、工作考核等内部基础管理工作要求、流程等；执法队伍素养提升的建设机制等内容，能够有效解决基层烟草执法工作的问题。优化内部基础管理工作，建立长效监督运管机制，在标准化体系建设过程中，我局完善了内部长效管理机制。第一，建立完善的长效管理机制。烟草专卖管理工作较为繁琐，监管人员常常会出现倦怠情绪，必须采取有力有效措施，增强整改力度，避免重复出现监管人员情绪不稳、消极懈怠等问题。征集内外部意见，逐步完善内部控制管理制度，将企业实际情况，结合烟草法律法规，建立健全的内控体系，通过加强内部控制力度，提高员工自我约束能力，整体提高企业的自律水平。第二，增强内部监督管理力度。增强县级烟草管理局的责任意识和工作主动性，要努力完善内部管理机制的建设工作，加强与相关单位的工作交流，营造互相学习、携手发展提高的工作氛围，增强责任意识，不断提高专卖管理工作人员的职业化水平。充分发挥制度的管理效能，梳理分析专卖管理内部机制的运行状况，发现存在的问题并深入研究问题成因，举一反三，总结经验，有针对性的研究加强监督管理工作的具体措施。加大执行力度，基层烟草局要制定具体符合实际的实施方案，明确具体的工作目标、职责及具体要求，最终将责任落实到每一个监督管理工作人员；第三，加强与工商、公安、法院等外部监督管理单位的联系，严厉打击各种为发发罪活动。增大整治违法违规非法经营烟草制品尤其是高档烟草制品行为的力度，最大程度的减少体外循，一经发现查证违法违规行为，要实行双罚制，即，既要严肃处理所有涉案的人员，还要追责失职的内部管理人员。第四，健全考核制度，实行严格的责任追究机制。一是摒弃过去“结果导向”绩效考核手段，强调工作过程。烟草专卖局应突出考核重点，增强执行力度，持续发挥长效机制的职能作用，确立健全的专卖管理内部监督考核工作办法，将专卖管理内外部监督工作的考核结果，作为业绩评定的依据。（三）行政执法规范化，行政效率有了较大提高。第一，实现一站式服务，行政审批一个窗口对外，承诺时间不超过10日。第二，行政处罚规范化，行政处罚流程更加便捷，标准更加具体，法律依据更加明确，大大提高了办案效率。2018年上半年，本局合计处理各种卷烟违法案件155起，与2017年同期133起相比，增加22起，增加16．54%，打击“三烟”效率明显提高。第三，案卷归档更加规范及时。标准实施后，从立案到案卷归档，有了一系列标准，执法标准明确化、便捷化，自6月初以来，案件归档的步伐明显加快。第四，经济效益有了一定提高。自去年执法标准调研到执法标准化实施以来的10个月里，大荔分公司2018年上半年卷烟销售量比去年同期增长了3．57%，比前年同期增长了7．18%。

参考文献：

[1]孟德斯鸿．论法的精神．北京：商务印书馆．2012年版．

[2]沈玉阁．烟草专卖行政执法研究．首都经济贸易大学硕士学位论文．2010年．

[3]姜明安．行政执法研究．北京：北京大学出版社．2004年版．

[4]陈振明．公共政策分析．北京:中国政法大学出版社．2003年版．

作者:王增龙 梁斌 单位:渭南市烟草公司大荔分公司